La verifica crediti/debiti reciproci tra Ente e Società partecipate: le ricadute del Dl. n. 66/14 e i recenti orientamenti della Corte dei conti

di Edoardo Rivola

 

Enti Locali e Società partecipate sono obbligati alla conciliazione finanziaria delle reciproche posizioni giuridiche. Secondo le disposizioni dell’art. 6, comma 4, del Decreto sulla “Spending Review 2” (Dl. n. 95/12), con decorrenza dall’esercizio finanziario 2012, i Comuni e le Province sono tenuti ad allegare, al rendiconto annuale della gestione, una Nota informativa contenente la verifica dei reciproci rapporti di debito e credito intercorrenti con le proprie Società partecipate a prescindere dalla misura della partecipazione detenuta. Questa Nota, asseverata dagli Organi di revisione dell’Ente Locale, dovrà inoltre analiticamente evidenziare, dandone adeguata motivazione, eventuali discordanze, per le quali dovranno essere adottati senza indugio i provvedimenti necessari ai fini della riconciliazione delle partite debitorie e creditorie. Il termine ultimo assegnato ai competenti Organi per effettuare tale riconciliazione viene individuato nell’esercizio finanziario in corso.

La norma in definitiva risponde ai principi ispiratori della “control governance”tra Enti Locali e Organismi da essi partecipati, i quali sanciscono – da un lato – che l’utilizzo di risorse pubbliche, pur attraverso moduli privatistici, richiede particolari cautele in capo agli Enti Locali che concorrono alla loro gestione (cfr. in parte Sezione Veneto, Deliberazione n. 903/2012/Inpr) e – dall’altro – il “divieto di soccorso finanziario”, con la conseguenza, per quanto qui maggiormente interessa, che l’Ente partecipante non può esimersi dal porre in essere un effettivo e costante monitoraggio sull’andamento della Società partecipata, tenuto conto, non solo della natura pubblica, delle relative risorse e del servizio svolto, ma anche e soprattutto della qualità, pubblica, di socio, con i connessi compiti di vigilanza e controllo che da tale qualifica discendono. Ciò è vero soprattutto nella circostanza in cui la partecipazione detenuta sia totalitaria e quindi sia operante il modello “in-house providing”.

La suddetta riconciliazione può a ragione divenire, nell’ambito dell’esercizio delle prerogative connesse alla propria qualità di socio, uno strumento teso nel porre in essere il doveroso costante monitoraggio sull’andamento della Società partecipata e quindi funzionale all’esercizio dei compiti di vigilanza e controllo che gli competono.

La disposizione non affronta diverse questioni di stringente rilevanza. In particolare, non è chiaro se gli Organi di revisione delle Società partecipate debbano anch’essi asseverare la citata Nota, come del resto non viene precisato l’ambito soggettivo di applicazione della norma stessa. Il riferimento indistinto alle Società partecipate non consente infatti di individuare il corretto perimetro entro il quale rendere operativa questa disposizione. Più nel dettaglio, occorre chiedersi se l’obbligo di conciliazione dei reciproci rapporti di debito-credito riguardi solo le Società direttamente partecipate o anche quelle a partecipazione indiretta. In questo caso, poi occorre capire il livello di partecipazione entro il quale devono essere verificate le reciproche posizioni. La Nota da allegare al rendiconto non comprende invece l’analisi dei reciproci rapporti intercorrenti con altri Organismi di diritto pubblico o privato, quali le Aziende di servizi alla persona – ex Ipab, le Associazioni e le Fondazioni.

Altre questioni da chiarire sono connesse alla diversa tempistica dell’approvazione dei bilanci da parte di Enti Locali e Società. La conciliazione di partite contabili potrebbe infatti risultare difficoltosa laddove i bilanci degli Organismi partecipati non vengano approvati entro il termine ultimo previsto per l’approvazione dei rendiconti degli Enti Locali, cioè il 30 aprile dell’anno successivo a quello di riferimento. A norma dell’art. 2364 del Codice civile, l’Assemblea dei soci deve essere convocata per discutere e deliberare sull’approvazione del bilancio di esercizio entro il termine stabilito dallo statuto, il quale non deve essere superiore a 120 giorni dalla chiusura dell’esercizio. Per le Società tenute alla redazione del bilancio consolidato o in presenza di particolari esigenze relative alla struttura o all’oggetto della Società, lo statuto può peraltro prevedere un termine maggiore rispetto quello ordinario, non superiore in ogni caso a 180 giorni.

Numerosi sono quindi i dubbi che sorgono in ordine alla corretta interpretazione dell’art. 6, comma 4, del Dl. n. 95/12. In particolare, sull’individuazione degli Organi di revisione chiamati ad asseverare la Nota informativa, ivi prevista, contenente la verifica dei crediti e debiti reciproci tra l’Ente e le Società partecipate, di recente la Corte dei conti, Sezione regionale per la Lombardia, è intervenuta con la Deliberazione n. 156/14, precisando che l’asseverazione dell’Organo di revisione dell’Organismo partecipato è necessaria solo nel caso in cui il bilancio non contenga un’analitica evidenziazione delle singole poste creditorie/debitorie nei confronti degli Enti partecipanti.

Pertanto, solo nel caso in cui l’Ente partecipante e il suo Organo di revisione non rilevino nel bilancio certificato della Società partecipata la chiara evidenziazione sopra delineata delle singole poste creditorie/debitorie, l’Amministrazione partecipante sarà tenuta a curare i seguenti ulteriori incombenti:

–          asseverazione da parte del Collegio dei Revisori dei conti dei dati rilevati dalla contabilità dell’Ente partecipante;

–          invio dei dati asseverati alle Società partecipate oggetto dall’attività di conciliazione, per il confronto con le risultanze delle contabilità societarie;

–          asseverazione dei dati rilevanti da parte dell’Organo di revisione della Società partecipata e successiva trasmissione della richiesta Nota all’Ente controllante, nella quale venga fornito analitico riscontro dell’eventuale concordanza o discordanza con le risultanze presenti nel bilancio dell’Ente;

–          nel caso di mancata concordanza, alla luce del disposto della norma in analisi, l’Ente partecipante è tenuto ad effettuare una precipua analisi volta ad identificare le cause determinanti la divergenza dei risultati, adottando senza indugio, e comunque non oltre il termine dell’esercizio finanziario in corso, i provvedimenti necessari ai fini della riconciliazione delle partite debitorie e creditorie.

Dunque, seguendo il percorso logico della citata Sezione regionale di controllo, laddove nel bilancio certificato dall’Organo di revisione della Società partecipata sia possibile individuare, in modo analitico, i singoli rapporti debitori/creditori nei confronti degli Enti partecipanti, non necessita una nuova asseverazione da parte dell’Organo di revisione dell’Ente partecipante, mentre nell’ipotesi in cui vicevresa il bilancio non contenga un’analitica evidenziazione delle singole poste creditorie/debitorie nei confronti degli Enti partecipanti, appare necessario che anche l’Organo di revisione della Società partecipata asseveri la Nota prevista dall’art. 6, comma 4, del Dl. n. 95/12.

A riguardo, si ritiene opportuno segnalare come tale impostazione sia conforme alla ratio della disposizione in esame, già evidenziata dagli stessi Magistrati lombardi (cfr. Parere n. 479/2013/Par), i quali asserirono che, “nell’ottica di un sempre maggiore controllo sugli strumenti societari, spesso utilizzati per scopi poco nobili (elusione dei vincoli di finanza pubblica), la norma sopra riportata si pone l’obiettivo di arginare il disallineamento delle poste debitorie e creditorie che spesso si riscontra nei bilanci della partecipata e dell’Ente pubblico socio. L’obiettivo, pertanto, è quello di offrire dati certi circa i rapporti finanziari tra l’Ente pubblico e la partecipata; e di stimolare, se necessario, processi di correzione di eventuali discordanze”.

Parallelamente, occorre rilevare come, già dal tenore letterale della disposizione, assuma particolare rilevanza l’assoluta indipendenza che deve caratterizzare gli Organi di revisione degli Enti Locali, “al fine di garantire la veridicità delle reciproche posizioni debitorie-creditorie rappresentate” (cfr. Parere n. 419/2012/Par).

Appare utile altresì ricordare come, nella Relazione illustrativa al Dl. n. 95/12, si legge che la stessa, insieme al successivo comma 5, sono volte “al conseguimento di positivi risultati, in termini di trasparenza e veridicità delle spese degli Enti Locali per il mantenimento delle strutture societarie, stabilendo l’obbligo per i Revisori dei conti di seguire i principi di revisione contabile relativi alla ‘circolarizzazione dei crediti e dei debiti’”.

Com’è noto, per “circolarizzazione dei crediti e dei debiti” si intende una procedura di conferma esterna finalizzata all’ottenimento e alla successiva valutazione di una comunicazione diretta fornita da una parte terza a fronte di una richiesta, da parte dell’Organo di revisione, di informazioni su aspetti riguardanti una particolare voce, operazione o dato, che vengono ad incidere su asserzioni di bilancio.

Gli elementi sopra richiamati permettono di evidenziare l’assoluta centralità che deve essere riconosciuta al ruolo svolto dall’Organo di revisione dell’Ente partecipante, che è chiamato a garantire, in concreto, il perseguimento dell’obiettivo di arginare il disallineamento delle poste debitorie e creditorie tra Società partecipata e Ente, che è tra l’altro il soggetto titolare, in quanto socio, dei poteri di stimolo per l’adozione dei necessari processi volti alla correzione delle discordanze rilevate.

L’effettivo conseguimento di positivi risultati in termini di trasparenza e veridicità delle spese degli Enti Locali per il mantenimento delle strutture societarie – che, come visto, connota nell’espressa intentio legislatoris l’introduzione della Nota informativa in analisi – presuppone però che l’asseverazione posta in essere dai Revisori degli Enti partecipanti possa fondarsi su dati societari ugualmente certi e asseverati.

Ne deriva che, nel caso in cui nel bilancio certificato dall’Organo di revisione della Società partecipata sia possibile individuare, in modo analitico, i singoli rapporti debitori/creditori nei confronti degli Enti partecipanti, trattandosi dunque di dati ex se asseverati da tale Organo di revisione, possono essere presi direttamente in considerazione dall’Organo di revisione dell’Ente partecipante, che può procedere all’asseverazione della Nota in parola, senza necessità di ottenere un’ulteriore asseverazione dei dati già certificati dall’Organo di revisione della Società partecipata.

Nel caso viceversa il bilancio non contenga un’analitica evidenziazione delle singole poste creditorie/debitorie nei confronti degli Enti partecipanti, appare necessario che anche l’Organo di revisione dell’Organismo partecipato asseveri la Nota prevista dall’art. 6, comma 4, del Dl. n. 95/12. Mentre infatti nel primo caso l’asseverazione sembra configurare un inutile aggravio, considerato che si tratta di dati già certificati dall’Organo di revisione dell’Organismo partecipato, ogni qualvolta, di contro, non sia riscontrabile analoga “certezza” su ogni singola posta creditoria/debitoria, la ratio stessa della disposizione, come sopra evidenziata, non può che imporre l’asseverazione, non solo da parte dell’Organo di revisione dell’Ente partecipante, ma anche da parte di quello dell’Organismo partecipato. La mancanza di asseverazione, che deriverebbe da un’interpretazione del dato letterale della disposizione in esame nel senso di imporre l’asseverazione soltanto da parte dell’Organo di revisione dell’Ente partecipante, verrebbe a frustrare irrimediabilmente le finalità di trasparenza e veridicità, che, come ricordato, hanno connotato l’introduzione della disposizione de qua.

Per quanto attiene all’ambito soggettivo di applicazione della norma in esame – che rappresenta, come sopra segnalato, uno degli aspetti più critici per gli operatori – sempre la Corte dei conti Lombardia, con il Parere n. 479/13, ha chiarito che non può essere circoscritta esclusivamente alle partecipazioni di primo grado e a quelle qualificate, ma rientrano altresì nel perimetro del controllo anche le Società partecipate indirettamente rispetto a quelle in cui l’Ente detiene partecipazioni. L’obiettivo della norma oggetto di parere (art, 6 comma 4, del Dl. n. 95/12) è appunto quello di limitare il frequente disallineamento riscontrato nei bilanci tra poste debitorie e creditorie nei confronti delle Società partecipate, consentendo di fornire dati certi circa i rapporti finanziari incrociati e stimolare correzioni ad eventuali discordanze.

Sempre in ambito di “verifica crediti/debiti reciproci tra Ente e Società partecipate”, si segnala, da ultimo, l’art. 31 del Dl. n. 66/14, ai sensi del quale gli Enti Locali non in grado di far fronte al pagamento dei debiti verso le Società al cui capitale partecipano[1] possono richiedere – secondo i criteri, i tempi e le modalità che saranno stabiliti con Dm. Mef, da adottare entro 60 giorni dal 24 aprile 2014 (data di entrata in vigore del Decreto) – l’anticipazione di liquidità a valere sulla dotazione della “Sezione per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili degli Enti Locali” del “Fondo per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili” di cui all’art. 1, comma 10, del Decreto legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito con modificazioni dalla Legge 6 giugno 2013, n. 64, che all’uopo è incrementata per l’anno 2014 di 2.000 milioni di Euro.

Gli Enti Locali debitori, per azionare la leva finanziaria introdotta dal Decreto, devono necessariamente presentare una dichiarazione contenente la verifica dei crediti e debiti reciproci tra l’Ente stesso e le Società creditrici, che va asseverata dai rispettivi Organi di revisione, ciascuno per la parte di propria competenza. In questa fattispecie, il Legislatore ha dunque richiesto espressamente la “doppia asseverazione”, diversamente da quanto avvenuto nella stesura del citato art. 6, comma 4, del Dl. n. 95/12.

 

[1] Essendo difficilmente realizzabile, con il sistema di norme vigente, l’ipotesi che un Ente Locale abbia un debito nei confronti di una Società i cui soci siano solo altri Enti Locali. Fattispecie che comunque, visto il tenore letterale delle norme, rientrerebbe nell’ambito di applicazione della procedura dell’art. 31 del Decreto.


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