Organismi partecipati: il quadro dei vincoli alle dinamiche della spesa di personale dopo il “Decreto Irpef”e il “Decreto P.A”

Organismi partecipati: il quadro dei vincoli alle dinamiche della spesa di personale dopo il “Decreto Irpef”e il “Decreto P.A”

La legislazione speciale che si rivolge agli Organismi partecipati dagli Enti Locali in materia di vincoli assunzionali e di contenimento delle politiche retributive è stata toccata pesantemente dal Dl. 24 aprile 2014, n. 66, convertito con modificazioni dalla Legge n. 23 giugno 2014, n. 89 (“Decreto Irpef”) e dal Dl. 24 giugno 2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla Legge 18 agosto 2014, n. 114 (“Decreto P.A.”).

In primo luogo, il comma 12-bis dell’art. 4 del “Decreto Irpef”, nel novellare il comma 2-bis dell’art. 18 del Dl. n. 112/08, convertito con modificazioni dalla Legge n. 133/08, ne ha esteso l’ambito soggettivo di attuazione, riducendo nel contempo la portata dei vincoli applicabili[1].

La nuova disposizione, a differenza della versione previgente, oltre alle Aziende speciali e alle Istituzioni, coinvolge le Società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo a prescindere dal loro inserimento nell’Elenco Istat previsto dall’art. 1, comma 3, della Legge n. 196/09 (“Legge di contabilità e finanza pubblica”) e anche dal fatto che operino o meno in forza di affidamenti diretti, facendo rientrare nell’ambito soggettivo pure le Società miste. I soggetti “de quibus” sono tenuti ad attenersi al “principio di riduzione dei costi del personale”, che si attua attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di unità lavorative.

Concretamente il principio in parola viene declinato dall’Ente Locale controllante per ciascuno degli Organismi interessati dalla norma, in modo da tener conto del Settore in cui il soggetto partecipato opera. All’uopo, il socio pubblico emana un atto di indirizzo che indica i criteri e le modalità per dar corso alla riduzione del costo del lavoro della propria gestione parallela, facendo anche riferimento alle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale.

L’atto di indirizzo del soggetto controllante viene recepito dalla Società interessata con un apposito provvedimento interno. Dal testo della disposizione sembra che il socio pubblico possa portare il proprio Organismo partecipato al raggiungimento dell’obiettivo fissato dal comma 2-bis dell’art. 18 menzionato muovendo solamente la leva del contenimento delle assunzioni di personale. Ciò sta a significare che la riduzione del costo del lavoro della Società potrebbe essere perseguita anche non utilizzando l’altra fattispecie di contenimento prevista dalla norma: la limitazione degli oneri contrattuali.

Quanto sopra lo si deduce dal fatto che il Legislatore ha espressamente previsto che “… le Società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo adottano … [gli indirizzi dell’Ente controllante] … con propri provvedimenti e, nel caso del contenimento degli oneri contrattuali, gli stessi vengono recepiti in sede di contrattazione di secondo livello fermo restando il Contratto nazionale in vigore al 1° gennaio 2014”.

Rispetto a quanto sopra, mette conto rilevare che il riferimento “al Contratto nazionale in vigore al 1° gennaio 2014” è stato ora espunto dall’art. 3, comma 5, del “Decreto P.A.”.

Dal lato soggettivo di applicazione della disposizione in commento vi è da rimarcare che le Società pubbliche locali “in house” ricadono nel perimetro del nuovo comma 2-bis menzionato, in quanto il Legislatore obbliga (tutte)”… le Società a partecipazione pubblica locale totale …” all’adozione – con proprio provvedimento interno – dell’atto di indirizzo di cui sopra. Con quanto appena detto si vuol evidenziare che non ha più ragione di esistere, per le suddette Società “in house”, una previsione legislativa a parte in materia di contenimento dei costi del personale; che è invece tuttora riscontrabile nel comma 6 dell’art. 3-bis del Dl. n. 138/11, convertito con modificazioni dalla Legge n. 148/11, che sul punto testualmente recita: “(l)e Società affidatarie in house [] adottano [] i vincoli assunzionali e di contenimento delle politiche retributive stabiliti dall’Ente Locale controllante ai sensi dell’art. 18, comma 2-bis, del Decreto-legge n. 112 del 2008. Il trattamento differenziato perde dunque di significato, mentre in periodo ante “Decreto Irpef” si giustificava perché la versione previgente del comma 2-bis del ridetto art. 18 prevedeva che “le Società a partecipazione pubblica locale totale” soggiacevano ai limiti in parola solo se anche inserite nell’Elenco Istat menzionato.

Permane invece nella norma la previsione di un diverso trattamento per le Aziende speciali e le Istituzioni che gestiscono Servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l’infanzia, culturali e alla persona (ex Ipab), nonché per le Farmacie, che risultano espressamente escluse dai limiti descritti, pur rimanendo direttamente obbligate a “mantenere un livello dei costi del personale coerente rispetto alla quantità di servizi erogati”, e quindi senza necessità di atti di indirizzo dell’Ente controllante, il quale comunque è tenuto a porvi attenzione nell’ambito dei propri compiti di indirizzo e controllo ai sensi degli artt. 114, 147-quater e quinquies del Dlgs. n. 267/00. Per le Aziende speciali cosiddette “multi servizi”, invece, si applicano le medesime disposizioni solo nella circostanza in cui il fatturato dei servizi esclusi incida in misura superiore al 50% del totale del valore della produzione.

Proseguendo nell’analisi del novellato comma 2-bis del ridetto art. 18, giova rilevare come il Legislatore abbia utilizzato la dizione “Ente controllante” per identificare il soggetto a cui compete la definizione dell’atto di indirizzo deputato a far rispettare il principio di riduzione dei costi del personale alla gestione parallela richiamata dalla norma. Ma per “le Società a partecipazione pubblica locale totale” potrebbe verificarsi l’evenienza per cui della eventuale pluralità di soggetti pubblici partecipanti al capitale, nessuno di essi abbia il “controllo” dell’Impresa collettiva.

Peraltro, con riferimento alle Società c.d. “in house”, per l’esercizio del c.d. “controllo analogo” – che rappresenta una delle 3 condizioni indispensabili per la legittimità dell’affidamento “in house” – non risulta necessario un simmetrico controllo della “governance” societaria; potendo il ridetto “controllo analogo” essere espletato congiuntamente da tutti soci, eventualmente decidendo a maggioranza per i casi in cui gli Enti partecipanti non siano d’accordo su come orientare in maniera determinante le scelte strategiche e le decisioni più importanti della Società. Di talché, per quest’ultime tipologie di Imprese collettive pluri-partecipate, l’atto di indirizzo in parola potrebbe essere adottato, nell’ambito dell’esercizio del “controllo analogo congiunto”, al momento della definizione delle linee di indirizzo strategiche da seguire a cura della Società, prima dell’inizio dell’esercizio finanziario.

Da quanto sopra si prende lo spunto per effettuare una ulteriore riflessione sul mutato perimetro di applicazione del comma 2-bis del citato art. 18. Il riferimento alla “partecipazione pubblica locale …. di controllo” porta a ritenere che, laddove il capitale della Società non appartenga interamente ad una o più Amministrazioni locali, siano soggette all’applicazione delle norme ivi contenute le sole Imprese collettive (miste) rispetto alle quali un Ente Locale (e uno soltanto) ha la possibilità di esercitare una fattispecie di controllo. In proposito, è utile rammentare che tale fattispecie di controllo viene ad identificarsi, in applicazione delle norme codicistiche, tanto nel caso previsto al n. 1 del comma 1 dell’art. 2359 – che considera Società “controllate” quelle in cui un altro Ente “… dispone della maggioranza dei voti esercitabili nella (loro) Assemblea ordinaria” – quanto in quello previsto al n. 2 del ridetto comma 1, che fa assumere al Comune (o alla Provincia) la veste di Ente “controllante” della Società partecipata in caso di possesso di un numero “di voti sufficienti per esercitare un’influenza dominante nell’Assemblea[2]; nonché nella terza ipotesi di “controllo” che considera controllata quella Società che è sotto “influenza dominante” di un’altra in virtù dell’esistenza “di particolari vincoli contrattuali” (“controllo contrattuale”).

In materia di vincoli assunzionali e contenimento delle politiche retributive, le Società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo, ai sensi e per gli effetti del comma 2‐bis dell’art. 18 del citato Dl. n. 112/08, così come modificato dal “Decreto Irpef”, nonché (per via riflessa) dell’art. 3-bis, comma 6, del menzionato Dl. n. 138/11, devono dunque recepire con proprio provvedimento interno l’atto di indirizzo che l’Ente controllante emana nei loro confronti per assoggettarli al principio di riduzione dei costi del personale. L’atto in parola, che indica i criteri e le modalità per raggiungere la finalità prevista dalla norma, deve tener conto – nel contesto in cui il soggetto partecipato opera – anche delle disposizioni che stabiliscono, a carico del socio di riferimento, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale.

Ciò posto, appare utile specificare che il “Decreto P.A” è intervenuto proprio sui divieti e sulle limitazioni alle assunzioni di personale degli Enti Locali, apportando rilevanti novità.

Importante cambiamento si registra con il quarto periodo del comma 5 dell’art. 3 del citato Decreto, che ha abrogato il comma 7 dell’art. 76 del Dl. n. 112/08, convertito con modificazioni dalla Legge n. 133/08, in virtù del quale, “(a)i fini del computo della percentuale … [del 50 – che si calcolava in termini di rapporto “spese personale/spese correnti” – oltre la quale gli Enti Locali (“pattizzati” e meno) non potevano più procedere ad assunzioni di personale], … si [comprendevano] le spese sostenute anche dalle Aziende speciali, dalle Istituzioni e Società a partecipazione pubblica locale totale di controllo … titolari di affidamento diretto di servizi pubblici locali senza gara, ovvero … [esercenti]funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale, né commerciale,ovvero … [svolgenti] attività nei confronti della Pubblica Amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica … “ (“La disposizione … non si [applicava] alle società quotate su mercati regolamentari”).

L’abrogazione normativa sopra esposta avviene non senza sorpresa, visto che si era in attesa – giusta applicazione dall’art. 1, comma 558 della Legge 27 dicembre 2013, n. 147 – di una rideterminazione (e non eliminazione) del citato valora-soglia, che si sarebbe dovuta attuare – nel temine del 30 giungo 2014 – “… con Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione, di concerto con i Ministri dell’Economia e delle Finanze e dell’Interno, d’intesa con la Conferenza unificata … al fine di tenere conto degli effetti del computo della spesa di personale in termini aggregati”.

Rispetto a quanto sopra, vale la pena precisare che il menzionato art. 76, comma 7, a seguito dell’intervento della “Legge di stabilità per il 2014” con il comma 558 dell’art. 1, aveva visto estendersi il suo perimetro di applicazione, dato che il principio del consolidamento era stato ampliato anche alle spese di personale sostenute dalle Aziende speciali e dalle Istituzioni.

Tra l’altro, il comma 558 citato ribadiva la rilevanza fondamentale della (unica) norma di “consolidamento” sopra richiamata, affermando che i vincoli dell’art. 18, comma 2-bis (logicamente in versione ante “Decreto Irpef”) avrebbero dovuto essere applicati “fermo restando” il rispetto del suddetto “rapporto” tra spesa di personale e spesa corrente a livello di “Gruppo pubblico locale”.

Il contesto normativo risultante dalla “Legge di stabilità per il 2014”, stravolto nei termini sopra descritti, si armonizzava dunque con il quadro interpretativo delineato dalla Corte Costituzionale e dalle Sezioni Autonomie della Corte dei conti, la quale nella Del. n. 15/14 (Relazione 2014 sugli Organismi partecipati), così recita:”(…) L’attenzione alla ‘strategia di gruppo’, da intendere come un primo passo verso l’armonizzazione e il consolidamento dei conti degli Enti territoriali e loro Organismi partecipati, si rinviene nella previsione dall’art. 76, comma 7, Dl. n. 112/08, che ha incluso le spese di personale delle Società partecipate nel calcolo di incidenza, ai fini della determinazione del tetto del 50% (tra spesa di personale e spesa corrente) oltre il quale opera il divieto assoluto di assunzione[3]. La Corte costituzionale, con Sentenza 7 giugno 2012 n. 148, ha ritenuto che tale disposizione rivesta natura di principio di coordinamento della finanza pubblica e, di conseguenza, non sia lesiva dell’autonomia organizzativa e finanziaria regionale[4]. Le disposizioni recate dall’art. 76, comma 7, Dl. n. 112/08, si applicano nei confronti di tutte le tipologie di organismi partecipati (aziende speciali, istituzioni e società in house), ai sensi dell’art. 1, comma 557, Legge n. 147/13, nell’ottica del consolidamento infragruppo tra organismi partecipati e loro controllati, ad evitare comportamenti elusivi”.

Ciò detto, val quanto precisare che l’art. 3, comma 5, del “Decreto P.A.” ha accompagnato l’eliminazione dell’indicatore “spese personale/spese correnti”- (con la connessa “summa” obbligatoria di voci contabili tra Autonomie territoriali e proprie gestioni parallele), quale parametro per stabilire la possibilità di reclutare unità lavorative da parte degli Enti Locali (“pattizzati” o meno)[5] -con la seguente incombenza, che però risulta a carico delle sole Amministrazioni locali soggette alle regole del Patto di stabilità interno:

–          obbligo di coordinamento delle politiche assunzionali (oltre che delle Aziende speciali e delle Istituzioni) delle Società che da tali Amministrazioni subiscono il controllo analogo congiunto, oppure che da queste ultime sono controllate ai sensi delle norme codicistiche, al fine di garantire che pure tali Organismi partecipati operino una graduale riduzione della percentuale tra spese di personale e spese correnti. Ciò da realizzarsi, fermo restando l’emanazione dell’atto di indirizzo dell’Ente Locale di riferimento nei confronti della propria gestione parallela al fine di assicurare il rispetto del principio di riduzione dei costi del personale.

Viene da chiedersi perché l’incombenza di cui sopra gravi solo sugli Enti Locali soggetti alle regole del Patto di stabilità interno. La risposta potrebbe essere quella per cui unicamente i citati soggetti sono tenuti ad assicurare, ai sensi del comma 557 dell’art. 1 della Legge n. 296/06, la diminuzione (o meglio il contenimento) delle spese di personale anche attraverso la riduzione della “… incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti …”. Tenendo presente che, secondo le novità recate dal comma 5-bis dell’art. 3 del “Decreto P.A.”, la verifica del livello del costo del lavoro dell’Ente “pattizzato” non ha più come riferimento la spesa di personale impegnata nell’anno immediatamente precedente, quanto invece il valore medio della spesa medesima rilevabile a livello di competenza nel triennio 2011-2013[6].

L’obbligo testé descritto non viene richiesto agli Enti “non pattizzati” che devono semplicemente garantire, ai sensi dell’art. 1, commi 562, della Legge n. 296/06, il non superamento della spesa di personale rispetto al corrispondente ammontare dell’anno 2008.

Quanto sopra affermato ha tuttavia una valenza teorica, visto che sovente i Comuni “non pattizzati” partecipano al capitale di Società “in house” insieme ad altre Civiche Amministrazioni che sono soggette alle regole del Patto di stabilità interno. Per queste tipologie di Imprese collettive pluri-partecipate, non è chiaro infatti a quale disciplina di personale occorre riferirsi per elaborare l’atto di indirizzo che concretizza il principio di contenimento dei costi del personale sancito dall’art. 4, comma 12-bis, del “Decreto Irpef”. È tuttavia consigliabile che le Amministrazione socie, nell’ambito dell’esercizio del “controllo analogo congiunto” (vedi commento art. 4, comma 12-bis, del “Decreto Irpef”), modulino (sempre e comunque) l’atto di indirizzo in parola facendo riferimento alle disciplina delle spese di personale applicabile agli Enti “pattizzati”, che ha natura più stringente rispetto a quella prevista per i soggetti esonerati dall’applicazione delle regole del Patto di stabilità interno.

Vale la pena rammentare che il rapporto “spese di personale/spese correnti”, sebbene non debba più essere calcolato a livello di “Gruppo pubblico locale”, rimane comunque uno degli indici che le Società controllate da Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del Dlgs. n. 165/01 utilizzano per rilevare le eventuali eccedenze di personale, nell’ambito della realizzazione dei processi di mobilità di personale disciplinati dai commi da 563 a 568, nonché dal comma 568-ter,della Legge n. 147/13 (“Legge di stabilità 2014”).

È il caso di specificare che l’abrogato art. 76, comma 7, del citato Dl. n. 112/08 prevedeva altresì – per gli Enti Locali “pattizzati” rispettosi del parametro incidenza “spese di personale/spese correnti” – l’applicazione del turnover limitato al 40% per le assunzioni a tempo indeterminato. Ciò stante il Legislatore, decidendo anche di allargare le maglie delle assunzioni, ha riscritto la norma che disciplina l’ingresso di nuove unità lavorative nei predetti Enti e che risulta applicabile per quei casi in cui le Amministrazioni abbiano comunque realizzato il contenimento della spesa di personale ex art. 1, comma 557, della Legge n. 296/06. Infatti, ove le previsioni di tale articolo non dovessero essere rispettate, sugli Enti si abbatterebbe in ogni modo il divieto di procedere al reclutamento di nuove unità lavorative a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione.

Quanto sopra è stato cristallizzato nel comma 5 dell’art. 3 del “Decreto P.A.”, che ha ampliato le percentuali del turn over limitato applicabile agli Enti Locali “pattizzati”, i quali – negli anni 2014 e 2015 – possono procedere ad assunzioni a tempo indeterminato nel limite del 60% della spesa del personale di ruolo cessato nell’anno precedente. Tale percentuale viene aumentata, con riferimento agli anni 2016 e 2017, all’80%, per poi salire al 100% nell’anno 2018. Dal 2014, le quote di turnover non impiegate in un determinato anno possono essere recuperate al massimo entro il biennio successivo, nel rispetto della programmazione del fabbisogno di personale e di quella finanziaria e contabile. Resta fermo il divieto previsto per le Province di procedere ad assunzioni a tempo indeterminato, di cui all’art. 16, comma 9, del Dl. n. 95/12 convertito con Legge n. 135/12. Rimangono inoltre immutate le disposizioni in materia di contenimento della spesa di personale di cui all’art. 1, commi 557, 557-bis e 557-ter, della Legge n. 296/06.

Il comma 5-quater, del “Decreto P.A.” ha definito però un regime di turn over ulteriormente favorevole per gli Enti particolarmente virtuosi, la cui incidenza delle spese di personale sulla spesa corrente sia pari o inferiore al 25%, i quali possono procedere, a decorrere dal 1° gennaio 2014, ad assunzioni a tempo indeterminato nel limite dell’80% della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell’anno precedente, percentuale che dall’anno 2015 sale al 100%.

In tema di limitazioni alle assunzioni di personale a tempo determinato da parte degli Enti Locali, il “Decreto P.A.” ha disposto, con il comma 4-bis dell’art. 11, che le “barriere” previste nell’art. 9, comma 28, del Dl. n. 78/10, non si applicano agli Enti che siano in regola con gli obblighi normativi di contenimento della spesa del personale di cui ai commi 557 e 562 della Legge n. 296/06. Pertanto, i Comuni sottoposti al Patto di stabilità interno che hanno garantito la costante riduzione della spesa per il personale, e gli Enti di minori dimensioni esclusi dal Patto di stabilità che abbiano contenuto tale spesa al di sotto di quella risultante nel 2008, non sono più soggetti all’obbligo di rispettare, per le assunzioni con contratto di lavoro a tempo determinato, di collaborazione coordinata e continuativa, di formazione-lavoro e altri rapporti formativi, di somministrazione e lavoro accessorio, il 50% della corrispondente spesa sostenuta nel 2009.

Sempre con riferimento al ricorso da parte degli Enti Locali a forme di lavoro flessibile, è opportuno specificare che l’art. 14, comma 2, del “Decreto Irpef”, ha apportato un’ulteriore ed aggiuntiva limitazione alla spesa per contratti di collaborazione coordinata e continuativa per gli Enti Locali. Nel dettaglio, la nuova norma prevede che (pure) gli Enti Locali, a decorrere dal 2014, devono comunque contenere la spesa complessiva per i citati contratti entro una determinata soglia che va calcolata in funzione della spesa di personale così come risultante dal conto annuale 2012 (ovvero dal bilancio consuntivo 2012 per le Amministrazioni non tenute alla sua redazione).

Il parametro di riferimento, che rimane fisso nel tempo e che sancisce l’impossibilità di stipulare nuovi contratti, si calcola nel modo che segue:

–          si applica la percentuale del 4,5 alla spesa di personale (come sopra individuata) qualora essa risulti pari o inferiore a Euro 5 milioni, diversamente la percentuale scende all’1,4. Nel caso i massimali di spesa stabiliti dal “Decreto Irpef” siano superati per effetto di contratti di collaborazione coordinata e continuativa già stipulati, i relativi contratti possono essere rinegoziati nel termine di 30 giorni dal 24 giugno 2014 (data di entrata in vigore della Legge di conversione del “Decreto Irpef”).

Il mutato quadro normativo sul personale finora analizzato riverbera conseguenze anche sui contenuti dell’atto di indirizzo che l’Ente controllante emana nei confronti dei soggetti indicati nel ridetto art. 18, comma 2-bis, per il rispetto del principio di riduzione dei costi del personale. Visto che nella sua redazione il socio di riferimento deve tener conto delle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale; ovviamente con gli opportuni adattamenti data la rilevanza attribuita dalla norma al contesto in cui la gestione parallela opera.

In materia di vincoli assunzionali e contenimento delle politiche retributive, pertanto, le Società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo, ai sensi e per gli effetti del comma 2‐bis dell’art. 18 del citato Dl. n. 112/08, così come modificato dal “Decreto Irpef”, nonché (per via riflessa) dell’art. 3-bis, comma 6, del menzionato Dl. n. 138/11, devono recepire con proprio provvedimento interno l’apposito atto di indirizzo emanato dal socio pubblico controllante. Tale atto indica i criteri e le modalità per dar corso alla riduzione dei costi del personale della propria gestione parallela, facendo anche riferimento alle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale.

Rispetto a quanto sopra, non deve passare inosservato che il “Decreto Irpef” ha introdotto 3 nuove fattispecie di divieto al reclutamento di unità lavorative: la prima connessa al mancato rispetto degli obblighi di certificazione di cui all’art. 9, comma 3-bis, del Dl. n. 185/08, convertito con modificazioni dalla Legge n. 2/09 (art. 27 del “Decreto Irpef”); la seconda conseguente al non dar corso ai propri obblighi nell’ambito della procedura che porta al riconoscimento della garanzia dello Stato (anche) nei confronti dei loro debiti di parte corrente per somministrazioni, forniture ed appalti e per prestazioni professionali, maturati al 31 dicembre 2013 e non certificati al 24 aprile 2014 (art. 37 del “Decreto Irpef”); e la terza che trova fondamento nel superamento, dall’esercizio 2015, dei 90 giorni – che diventeranno 60 dal 2016 – dei tempi medi nei pagamenti rispetto a quanto disposto dal Dlgs. n. 231/02 (art. 41 del “Decreto Irpef”).

Nello specifico, agli Enti che risultano inadempienti in materia di “certificazione dei crediti della P.A.” o di “tempi di pagamento” (secondo la cadenza temporale di applicazione prevista dalla norma), è fatto divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riguardo ai processi di stabilizzazione in atto.

Visto che nella sua redazione il socio di riferimento deve tener conto delle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale; ovviamente con gli opportuni adattamenti data la rilevanza attribuita dalla norma al contesto in cui la gestione parallela opera, viene da chiedersi se e come il mutato quadro normativo sul personale possa riverberare conseguenze anche sui contenuti dell’atto di indirizzo che l’Ente controllante emana alla Società controllata ai fini del rispetto del principio di riduzione dei costi del personale.

Ad esempio, rispetto alla terza ipotesi di divieto alle assunzioni di personale sopra esposta, vi è chi ritenga che nell’atto di indirizzo in parola l’Ente “padre” possa stabilire – nell’ambito della definizione degli “specifici criteri e modalità di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale” – un impedimento al reclutamento delle unità lavorative qualora la propria gestione parallela non sia in linea con i medesimi tempi medi di pagamento che esso stesso deve rispettare per evitare il blocco delle assunzioni. Altri invece sono dell’avviso che nell’atto di indirizzo possa prevedersi che il divieto di assunzione possa essere traslato all’Organismo partecipato, allorché il socio pubblico controllante non rispetti le previsioni contenute nella norma inerente il rispetto dei termini di pagamento.

Diversamente, per quanto attiene alle prime 2 ipotesi, l’Ente Locale controllante non potrebbe legare le assunzione delle “Gestioni parallele” alla procedura di certificazione dei crediti descritta in quanto queste non rientrano nell’ambito soggettivo di applicazione delle relative norme, sebbene, ad esclusione di quelle “in house”, possano attivare la procedura in qualità di creditori.

A quanto finora detto occorre aggiungere che, secondo le previsioni contenute negli ultimi 2 periodi del novellato comma 2-bis dell’art. 18 del citato Dl. n. 112/08, in presenza di “Aziende speciali e (…) Istituzioni che gestiscono Servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l’infanzia, culturali e alla persona (ex Ipab) e le Farmacie”, l’Ente controllante non è tenuto all’emanazione dell’atto di indirizzo contenente criteri e modalità per dar corso alla riduzione del costo del lavoro degli stessi Organismi partecipati. Per questi soggetti ad oggi è previsto soltanto l’obbligo di mantenere un livello dei costi del personale coerente alla quantità di servizi erogati. Di talché, le entità in parola sono esonerate in relazione agli obblighi di contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di unità lavorative che invece sono posti a carico delle loro consorelle che gestiscono gli altri “servizi pubblici locali”. Gli stessi soggetti inoltre, nemmeno dovrebbero subire, nel caso l’Amministrazione locale di riferimento sia soggetta alle regole del Patto di stabilità interno, il coordinamento delle politiche assunzionali da parte di quest’ultima, onde garantire una graduale riduzione della percentuale tra spese di personale e spese correnti della gestione parallela. Ciò perché la Legge di conversione del “Decreto P.A.” ha specificato che la suddetta previsione trova applicazione fermo restando il contenuto del ridetto art. 18, comma 2-bis; che prevede per l’appunto un regime di favore per i citati soggetti operanti in Settori sensibili.

 

[1] L’art. 18, comma 2-bis, adesso così recita: Le Aziende speciali, le Istituzioni e le Società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo si attengono al principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale. A tal fine l’ente controllante, con proprio atto di indirizzo, tenuto anche conto delle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, definisce, per ciascuno dei soggetti di cui al precedente periodo, specifici criteri e modalità di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera. Le Aziende speciali, le Istituzioni e le Società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo adottano tali indirizzi con propri provvedimenti e, nel caso del contenimento degli oneri contrattuali, gli stessi vengono recepiti in sede di contrattazione di secondo livello fermo restando il contratto nazionale in vigore al 1º gennaio 2014. Le aziende speciali e le istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l’infanzia, culturali e alla persona (ex Ipab) e le farmacie sono escluse dai limiti di cui al precedente periodo, fermo restando l’obbligo di mantenere un livello dei costi del personale coerente rispetto alla quantità di servizi erogati. Per le Aziende speciali cosiddette multiservizi le disposizioni di cui al periodo precedente si applicano qualora l’incidenza del fatturato dei servizi esclusi risulti superiore al 50% del totale del valore della produzione”.

[2] “Ai fini dell’applicazione dei nn. 1) e 2) del primo comma si computano anche i voti spettanti a Società controllate, a società fiduciarie e a persona interposta: non si computano i voti spettanti per conto di terzi”.

[3] Cfr. Corte dei conti, Sezione Autonomie, 28 dicembre 2011, n. 14/Aut/2011/Qmig, secondo cui il c.d. “mini-consolidamento” riguarda anche le Società che presentano le caratteristiche di cui all’art. 2359, comma 1, n. 1 e 2, Cc. (Società partecipate da piùEnti pubblici o anche da privato se scelto con gara) purchè affidatarie dirette di servizi pubblici locali, escluse le Società quotate. Sul calcolo del rapporto di incidenza, ha stabilito che, in fase transitoria, “si agisce soltanto sul numeratore, ma le spese di personale della Società partecipata da sommare a quelle dell’ente sono da proporzionare in base ai corrispettivi a carico dell’ente medesimo (o ai ricavi derivanti da tariffa, se presenti in luogo del corrispettivo stesso)”.

[4] Al riguardo, la citata Sentenza n. 148/12, richiama la precedente SentenzaCorte Costituzionale n. 108/11 “che ha riconosciuto all’art. 76, comma 7, del Dl. n. 112 del 2008 (sia pure nel testo vigente al momento della anzidetta decisione), natura di principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica, trattandosi di norma che incide sulla spesa per il personale, la quale, «per la sua importanza strategica ai fini dell’attuazione del patto di stabilità interna (data la sua rilevante entità), costituisce non già una minuta voce di dettaglio, ma un importante aggregato della spesa di parte corrente». In particolare, nella citata pronunzia è stata riconosciuta la natura di principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica alla norma che pone il divieto di procedere ad assunzioni di qualsiasi tipo per gli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40% (oggi elevato al 50%) delle spese correnti.

[5]E di riflesso anche delle loro gestioni parallele.

[6]Nello specifico il comma 5-bis dell’art. 3 del “Decreto P.A.” ha inseritoil comma 557-quater all’art. 1 della Legge n. 296/06, prevedendo, ai fini della determinazione della spesa per il personale, in applicazione del precedente 557, che a decorrere dall’anno 2014 gli Enti Locali assicurano, nell’ambito della programmazione triennale dei fabbisogni di personale, il contenimento delle spese di personale con riferimento al valore medio del triennio precedente alla data di entrata in vigore della Legge di conversione (triennio 2011-2013).L’Anci al riguardo ha ricordato che tale specificazione consente di superare l’interpretazione restrittiva della Corte dei conti, Sezione Autonomie, che dapprima con le Delibere nn. 2 e 3 del 2010, e da ultimo con la Delibera n. 27 del 2013, aveva affermato che la disciplina del citato comma 557 determina un obbligo inderogabile di ridurre la spesa per il personale in maniera progressiva e costante e “con riferimento alla spesa di personale dell’anno immediatamente precedente”.

di Ivan Bonitatibus e Edoardo Rivola


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