Il Ministro dell’Interno ha pubblicato 3 Atti di orientamento dell’Osservatorio sulla Finanza e la Contabilità degli Enti Locali il quale, ai sensi dell’art. 154, comma 2, del Tuel, ha il compito di promuovere l’adeguamento e la corretta applicazione dei principi contabili e di monitorare la situazione della finanza pubblica locale attraverso studi ed analisi, anche in relazione agli effetti prodotti dall’applicazione della “procedura di riequilibrio finanziario pluriennale” di cui all’art. 243-bis, del Teul, con pareri, indirizzi ed orientamenti.
Il primoAtto di orientamento verte sull’attività dell’Ente Locale in dissesto finanziario successiva all’approvazione con Decreto ministeriale dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato.
L’Osservatorio, rilevati profili di criticità attinenti all’attività degli Enti Locali in dissesto finanziario successivamente all’approvazione, con Dm., dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, ritiene opportuna l’adozione del presente Atto per fornire riferimenti per i Comuni in merito al monitoraggio del rispetto e dell’osservanza delle previsioni del bilancio stabilmente riequilibrato, nonché delle prescrizioni recate dal Decreto di approvazione del medesimo bilancio stabilmente riequilibrato.
L’Osservatori fa presente che l’equilibrio di bilancio costituisce Principio costituzionale e che il Principio di buon andamento e di sana gestione finanziaria è parametro essenziale per orientare gli Enti territoriali al rispetto della chiara e tempestiva scansione del ciclo annuale programmazione-gestione-rendicontazione delle risorse assegnate e dei criteri dell’efficacia e dell’economicità della gestione.
Si sostiene che il documento contabile del bilancio è funzionale a sintetizzare e rendere chiare le scelte dell’ente territoriale in ordine sia all’acquisizione delle entrate sia, sul versante delle spese, all’individuazione degli interventi attuativi delle politiche pubbliche per consentire il costante raffronto tra il programmato ed il realizzato. Il mantenimento dell’effettività dell’equilibrio del bilancio esige l’apprestamento di appositi strumenti di verifica e misurazione anche allo scopo di consentire la valutazione delle responsabilità dei pubblici Amministratori.
La normativa concernente l’attività dell’Ente Locale in dissesto finanziario successiva all’approvazione dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato solo parzialmente delinea gli effetti della mancata osservanza delle prescrizioni contenute nel Dm. Interno concernente l’approvazione dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, tenuto conto che gli artt. artt. 265, comma 4, e 268, comma 1, del Tuel, esprimono un contenuto dispositivo lacunoso sotto il profilo dell’effettiva e concreta attività di controllo e monitoraggio. Si prevede soltanto l’eventuale “segnalazione” dei fatti all’Autorità giudiziaria per l’accertamento delle ipotesi di reato e l’invio degli atti alla Corte dei conti per l’accertamento delle responsabilità sui fatti di gestione che hanno causato nuovi squilibri. Non risultano indicate le modalità per stabilire le modalità dell’attività di controllo e di monitoraggio degli impegni assunti con il bilancio stabilmente riequilibrato, né esiste un criterio per stabilire un percorso di preventiva verifica della compiutezza adempimentale degli atti di gestione di competenza dell’Ente attraverso un confronto di contenuto ricognitivo dell’assolvimento e dell’osservanza degli obiettivi di risanamento, con il “coinvolgimento” degli Organi di controllo.
L’autonomia gestionale dell’Ente Locale in situazione di conclamata fragilità deve essere esercitata nella prioritaria considerazione dell’interesse del risanamento finanziario dell’ente dissestato. L’Ente dissestato ha cogente e preminente interesse a vedere sanata la propria situazione finanziaria compromessa dal peso delle passività dalla cui estinzione dipende, anche, il nuovo assetto degli equilibri strutturali.
Inoltre, nella presente materia, si indica che è assegnato all’Organo di revisione:
- una generale attività di collaborazione con l’Organo consiliare;
- una vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione;
- un obbligo di referto all’Organo consiliare su gravi irregolarità di gestione, con contestuale denuncia ai competenti organi giurisdizionali ove si configurino ipotesi di responsabilità;
- un onere trimestrale di referto al Consiglio dell’Ente.
L’Organo di revisione economico-finanziaria è chiamato a svolgere un’incisiva attività di collaborazione-vigilanza-referto con effettiva vigilanza delle previsioni di cui al bilancio stabilmente riequilibrato.
L’Osservatorio quindi si Pronuncia e indica che: l’attuazione delle prescrizioni contenute nel Dm. Interno di approvazione dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, eseguite dagli Amministratori, ordinari o straordinari dell’Ente Locale, non può essere circoscritta unicamente all’obbligo di riferire sullo stato di attuazione al Consiglio comunale ed in un apposito capitolo della Relazione sul rendiconto annuale, ma esige, anche sulla base di un’apposita disciplina regolamentare di ulteriore dettaglio dell’Ente, con l’ausilio dell’Organo di revisione economico-finanziario, un referto, almeno semestrale, al Consiglio dell’Ente e al Ministro dell’Interno, sui seguenti profili: acquisizione delle entrate, effettuazione delle spese, andamento dell’attività contrattuale, risultanze dell’amministrazione dei beni, completezza della documentazione contabile e gestionale delle operazioni contabili e gestionali, adempimenti fiscali, tenuta della contabilità nel rispetto delle norme di armonizzazione dei bilanci pubblici, il tutto allo scopo di conferire attualità e certezza ai dati contabili e gestionali dell’Ente circa la concreta attuazione dell’azione di risanamento pianificata nel Decreto del Ministro dell’Interno di approvazione dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato.
Il secondoAtto di orientamento riguarda la tracciabilità, la perimetrazione, e la rendicontazione delle Opere finanziate con fondi “Pnrr”.
L’Osservatorio ha riscontrato l’esigenza di offrire ad Amministratori e operatori degli Enti Locali elementi integrativi della vigente normativa in tema di tracciabilità, perimetrazione, e rendicontazione delle Opere finanziate dal “Pnrr”, sancita dall’art. 9, comma 4, del Dl. n. 77/2021.
La “tracciabilità” e la “perimetrazione” delle operazioni contabili afferenti alla realizzazione, in generale, del Programma “Next Generation EU” e dei Progetti finanziati, anche per i successivi eventuali controlli di competenza delle Istituzioni dell’Ue, costituiscono princìpi di diritto eurounitario, oltre che espressione dei principi contabili generali della verificabilità e trasparenza.
L’Osservatorio dapprima richiama l’art. 9, comma 4, del Dl. n. 77/2021, dove si dispone che le Amministrazioni assicurano la completa tracciabilità delle operazioni e la tenuta di una apposita codificazione contabile per l’utilizzo delle risorse del “Pnrr” secondo le indicazioni fornite dal Mef, e devono conservare tutti gli atti e la relativa documentazione giustificativa su supporti informatici adeguati che permettano di renderli disponibili per le attività di controllo e di audit; e poi cita i principi ricavabili dall’art. 158 del Tuel e la Circolare RgS n. 29/2022 (e dal Manuale annesso).
L’ordinamento fornisce utili indicazioni per l’attuazione contabile del Principio di “tracciabilità” al punto 5.4.5. dell’Allegato 4/2 del Dlgs. n. 118/2011, che può essere mutuato per l’esposizione delle risorse finanziarie finalizzate a realizzare progetti “Pnrr”, nonché con le Faq del Mef.
L’esigenza di rappresentare nel bilancio di previsione le scelte operate, compresi i tempi di previsto impiego delle risorse acquisite per gli interventi “Pnrr”, è fondamentale nella programmazione della spesa pubblica locale.
Quindi, l’Osservatorio ha emanato la presente Pronuncia, per le Amministrazioni interessate, in materia di monitoraggio in tema di tracciabilità, perimetrazione e rendicontazione delle opere finanziate dal “Pnrr”, tenuto anche conto del precedente in materia costituito dalla Deliberazione della Corte conti, Sezione regionale di controllo Emilia-Romagna, n. 14/2023/Prse, dove si ritiene meritevoli di considerazione le seguenti statuizioni e se ne richiede la loro osservanza diligente e accurata da parte degli Enti Locali:
A) esposizione contabile delle risorse “Pnrr” con rappresentazione dei vincoli da investimenti e associabilità del Cup e della denominazione del Progetto, in modo da consentire una trasparente tracciabilità della spesa a beneficio non soltanto degli Amministratori per i profili gestionali ma anche dell’Organo di controllo e, soprattutto, del Consiglio comunale;
B) obbligo, come indicato dalla Faq Mef n. 1, di inserire i riferimenti al Cup e al Cig in tutti gli atti amministrativi a partire dagli atti di gara, nel contratto, nelle fatture di riferimento e negli atti di pagamento (mandato/bonifico, ecc.);
C) obbligo, come individuato dalla Faq Mef n. 3, di perimetrare delle risorse del “Pnrr” con l’accensione di appositi capitoli da parte dei soggetti attuatori;
D) integrazione della descrizione di tali capitoli con l’indicazione di missione, componente, investimento e Cup (vedasi Manuale delle procedure finanziarie degli Interventi “Pnrr”, allegato alla Circolare del Mef n. 29/2022, e in particolare il paragrafo 10). La Faq Mef 5 sottolinea che gli Enti territoriali garantiscono la prevista perimetrazione con l’accensione di appositi capitoli all’interno del Peg o del bilancio finanziario gestionale al fine di garantire l’individuazione delle entrate e delle uscite relative al finanziamento specifico; gli Enti integrano la descrizione dei capitoli con l’indicazione della missione, componente, investimento e Cup. L’obbligo di perimetrazione viene ritenuto assolto anche con l’utilizzo delle articolazioni delle unità elementari del Peg e del bilancio finanziario gestionale (quindi non solo capitoli, ma anche articoli);
E) possibilità degli Enti Locali di autoregolamentarsi, considerato che le risorse vincolate del “Pnrr” per gli Enti Locali sono soggette anche al vincolo di cassa e che il Dlgs. n. 118/2011 non prevede una specifica modalità di gestione di tale vincolo; quindi, a differenza di quanto deve essere fatto per la gestione della competenza, per la cassa non risulta necessario stabilire un vincolo per ogni opera;
F) suggerita verifica della possibilità operativa/informatica di indicare il Cup (e il Cig laddove previsto) anche in un apposito campo della disposizione di pagamento, specificando la quota parte del pagamento riferita al progetto; qualora tecnicamente impossibile (come nel caso di emissione di mandati cumulativi) sarà necessario ricondurre la specifica spesa, in aggiunta all’idonea documentazione (atti, provvedimenti, relazioni, ecc.), con un’apposita attestazione firmata dal dirigente responsabile;
G) tutte le attività di gestione, rendicontazione, controllo e monitoraggio legate alle iniziative del “Pnrr” devono essere svolte attraverso la Piattaforma ReGiS, al fine di garantire il continuo e tempestivo presidio dell’avanzamento finanziario, procedurale e fisico degli interventi selezionati e finanziati dal “Pnrr”. Il sistema ReGiS consente, di verificare e monitorare il conseguimento delle ulteriori tappe tecnico-amministrative individuate dalle Amministrazioni titolari nei cronoprogrammi procedurali attuativi di ciascuna misura.
H) gli Enti, secondo la Faq Mef n. 48, possono accertare le risorse del “Pnrr” e del “Pnc” sulla base della formale deliberazione di riparto o assegnazione del contributo a proprio favore, senza dover attendere l’impegno dell’amministrazione erogante, con imputazione agli esercizi di esigibilità ivi previsti. Pertanto, a seguito dei Decreti ministeriali di assegnazione delle risorse gli enti possono procedere all’accertamento delle entrate nel rispetto dei principi della competenza finanziaria potenziata, al fine di consentire, a seguito del perfezionamento delle obbligazioni di spesa, la registrazione degli impegni con imputazione agli esercizi previsti nel cronoprogramma; qualora i Decreti prevedono l’erogazione delle risorse sulla base della rendicontazione annuale o infrannuale dei Sal, le entrate sono accertate nell’esercizio di assegnazione delle risorse con imputazione agli esercizi previsti nel cronoprogramma delle spese oggetto del finanziamento. I trasferimenti versati in anticipo sono accertati con imputazione all’esercizio in cui è previsto l’effettivo incasso e, per la copertura delle spese imputate agli esercizi successivi, è attivato il “Fpv”. Alla fine dell’esercizio, nelle more del perfezionamento delle obbligazioni di spesa, le risorse accertate confluiscono nel risultato di amministrazione e, trattandosi di risorse vincolate, possono essere applicate al bilancio di previsione del triennio successivo.
L’utilizzo di tali risorse è consentito anche agli Enti in disavanzo.
Gli Enti, per le risorse del “Pnrr” e del “Pnc”, trattandosi di entrate vincolate, possono variare il bilancio fino al 31 dicembre per iscrivere nuove o maggiori entrate, stanziare i correlati programmi di spesa e procedere con l’accertamento delle relative entrate.
L’Atto di orientamento conclude constatando che tutte le suddette norme sono finalizzate a consentire l’accertamento tempestivo dei finanziamenti del “Pnrr” e “Pnc”, necessario per l’avvio della procedura di spesa, fin dall’emanazione dei decreti di assegnazione delle risorse.
Il terzoAtto di orientamento è relativo alle clausole e alle condizioni per la stipula di contratti di finanziamento ai sensi dell’art. 204, comma 2, lett. e), del Tuel, a seguito dell’approvazione del nuovo “Codice dei contratti pubblici” e alla loro modalità di contabilizzazione.
Viene premesso che con l’approvazione del nuovo “Codice dei contratti pubblici”, sono state introdotte nuove norme in tema di progettazione in materia di lavori pubblici, e che, in particolare, l’art. 41 specifica che la progettazione si deve articolare in 2 livelli: il progetto di fattibilità tecnico-economica e il progetto esecutivo; il progetto definitivo è formalmente venuto meno, rimanendo, sostanzialmente assorbito dal nuovo primo livello di progettazione.
Si è venuto a creare un disallineamento rispetto a quanto previsto dall’art. 204 del Tuel, nella parte in cui esso disciplina, nel dettaglio, le clausole e condizioni che i contratti di mutuo, stipulati dagli Enti Locali, devono contenere a pena di nullità; rimane in detto articolo il riferimento al Progetto definitivo.
L’Osservatorio, in ausilio agli Enti Locali per superare il citato disallineamento formale e consentire loro di accedere ai finanziamenti senza che possa essere opposta alcuna violazione dello stesso citato art. 204, Pronuncia il seguente Atto di orientamento in tema di condizioni per la stipula di contratti di finanziamento ai sensi dell’art. 204, comma 2, lett. e), del Tuel, tenuto conto dell’approvazione del nuovo “Codice dei contratti pubblici”, individuando la corretta ricostruzione interpretativa del combinato disposto di cui agli art. 41 del nuovo “Codice” e art. 204, comma 2, lett. e), Tuel, e la corretta modalità di contabilizzazione della spesa di progettazione, ai sensi del Dlgs. n. 118/2011.
Si fa presente che, secondo il comma 2 dell’art. 204 del Tuel, deve essere indicata la natura della spesa da finanziare con il mutuo e, ove necessario, avuto riguardo alla tipologia dell’investimento, dato atto dell’intervenuta approvazione del Progetto definitivo o esecutivo, secondo le norme vigenti. La norma in modo evidente richiede di dare atto dell’intervenuta approvazione del Progetto definitivo solo se necessario e secondo le norme vigenti.
Si afferma che dalla formulazione della norma discende che il Legislatore abbia inteso operare un rinvio dinamico alla legislazione specifica relativa all’approvazione dei diversi livelli progettuali, evidenziando che il riferimento al progetto definitivo è da ricomprendere nel contratto solo se effettivamente dovuto (e quindi necessario). L’art. 41 del Dlgs. n. 36/2023 individua ora però solo 2 livelli di progettazione, avendo espunto dal “Codice dei contratti” il riferimento al Progetto definitivo.
L’Osservatorio non ritiene dubbio che il richiamo di cui all’art. 204 debba ora essere riferito ai livelli di progettazione espressamente indicati nel nuovo “Codice”, e cioè al Progetto di fattibilità tecnico-economica o a quello esecutivo; qualora uno dei 2 risulti approvato nell’ambito del procedimento per il quale si contrae il contratto di mutuo, allora dovrà necessariamente essere indicato nell’ambito del contratto stesso.
Quindi si conclude che, non essendo più previsto il Progetto definitivo, esso non dovrà più essere indicato nel contratto di mutuo, a meno che non si faccia riferimento ad Opere alle quali continua ad applicarsi il Dlgs. n. 50/2016 o il Dlgs. n. 163/2006.
Inoltre, la condizione prevista dall’art. 204, comma 2, lett. e), del Tuel, per il finanziamento degli investimenti che fa espresso riferimento al Progetto di fattibilità tecnica ed economica (Pfte) rende necessario richiamare le modalità, previste dal paragrafo 5.3.12 dell’Allegato n. 4/2 al Dlgs. n. 118/2011, che consentono di contabilizzare la spesa di progettazione tra gli investimenti e di finanziarla con il debito.
Conseguentemente si ritiene che affinché la spesa di progettazione possa essere contabilizzata tra gli investimenti è necessario che i documenti di programmazione dell’Ente, che definiscono gli indirizzi generali riguardanti gli investimenti e la realizzazione delle opere pubbliche (Dup, Defr, altri documenti di programmazione), individuino in modo specifico l’investimento a cui la spesa di progettazione è destinata, prevedendone altresì le necessarie forme di finanziamento.
