di Paolo Pietro Biancone, Valerio Brescia, Federico Chmet
Il seguente articolo è frutto della Giornata di studio, organizzata dall’Associazione Contare, sul tema: “Analisi e proposte per la Riforma della contabilità pubblica sulla base del Principio Accrual”
“Dotare le Pubbliche Amministrazioni di un Sistema unico di contabilità economico-patrimoniale Accrual”. Questo quanto stabilito dalla Riforma 1.15 del “Pnrr”: è necessario quindi che venga implementato un Sistema di contabilità basato sul principio “Accrual”, in linea con il percorso delineato a livello internazionale ed europeo per la definizione di Principi e Standard contabili nelle Pubbliche Amministrazioni (Ipsas/Epsas) e in attuazione della Direttiva 2011/85/UE. “Un assetto contabile ‘Accrual’ costituisce, infatti – declara la Direttiva 2011/85/UE – un supporto essenziale per gli Interventi di valorizzazione del Patrimonio pubblico, grazie ad un Sistema di imputazione, omogeneo e completo, del valore contabile dei beni delle Pubbliche Amministrazioni”.
Il Sistema contabile di natura economico-patrimoniale è basato sul Principio Accrual, in base al quale i fatti di gestione vengono contabilizzati indipendentemente dal momento in cui si verificano le transazioni di cassa e le rilevazioni contabili nell’ambito del Sistema economico-patrimoniale si svolgono secondo il metodo di registrazione della partita doppia.
Numerose sono le Istituzioni internazionali, come l’Ocse, il Fmi e la Banca Mondiale, che hanno promosso la contabilità economico-patrimoniale, attraverso l’adozione dei Principi contabili internazionali del Settore pubblico (Ipsas). In effetti, in numerose pubblicazioni viene illustrato come l’adozione della contabilità economico-patrimoniale sia l’approccio attualmente più adottato dalla maggioranza dei Governi in tutto il mondo.
Attualmente la contabilità di tipo “Accrual” non è stata recepita nello stesso modo da tutti gli Stati membri dell’Unione Europea. Dall’analisi della letteratura scientifica si evince che per alcuni autori questa adozione, in quanto “non per tutti uguale”, non ha comportato una vera e propria armonizzazione dei bilanci.
In Italia, la contabilità per le Pubbliche Amministrazioni è disciplinata dal Dlgs. n. 118/2011; si basa su un assetto che da sempre è stato definito “finanziario”, attuato con una metodologia contabile “in partita semplice” con affiancamento, solo ai fini conoscitivi, di un Sistema di contabilità economico-patrimoniale condizionato dall’impianto e dalle regole della contabilità finanziaria potenziata.
Inoltre, in ambito del processo di definizione di un Sistema unico di contabilità economico-patrimoniale per le Pubbliche Amministrazioni, basato sul Principio Accrual e ispirato agli Standard internazionali (Ipsas) ed europei (Epsas), il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’Economia e delle Finanze ha selezionato esperti per la composizione di uno “Standard Setter board”.
Lo Standard Setter Board è un Organo tecnico indipendente che, su iniziativa del Comitato direttivo, elabora proposte relative a Principi e Standard contabili ispirati al Modello Accrual, secondo gli indirizzi definiti a livello internazionale ed europeo.
Il Board è composto da 15 esperti selezionati tra soggetti con comprovata esperienza professionale, sia in Italia che a livello internazionale, nell’ambito dei Sistemi di contabilità economico-patrimoniale basati sul Principio Accrual e nei processi di statuizione delle relative regole contabili e con conoscenza degli Standard internazionali di contabilità Ifrs/Ias, Ipsas ed Epsas.
La Germania, a livello di Governo centrale, adotta la contabilità finanziaria, mentre a livello di Governo regionale per la quasi totalità delle Regioni adotta la contabilità finanziaria e, in alcuni casi, abbinando la contabilità economico patrimoniale. Infine, a livello locale, è maggiormente sviluppata la contabilità economico-patrimoniale, ma sono ancora ammessi bilanci in contabilità finanziaria. Non esistono altri Stati che abbiano lo stesso approccio.
In Grecia invece è stato omologato un Piano contabile per tutti gli Enti pubblici basato sui Principi contabili internazionali del Settore pubblico, gli Ipsas. Tale Sistema contabile è stato implementato solo per l’Amministrazione centrale dal 1° gennaio 2019, mentre sarà adottato a partire dal 1° gennaio 2023 per gli Enti di previdenza sociale, gli Uffici legali pubblici, le persone giuridiche di diritto pubblico, le Unità sanitarie, e gli Enti Locali.
La Proposta di Quadro concettuale Itas
Lo Standard Setter Board, che si è già specificato essere un Organo tecnico indipendente che elabora proposte relative a Principi e Standard contabili ispirati al Modello Accrual secondo gli indirizzi definiti a livello internazionale ed europeo, ha elaborato una Proposta di Quadro concettuale Itas (Qc. Itas). Nella Proposta ha adottato come fonte primaria il “Draft Conceptual Framework Epsas” e come fonte secondaria il “Conceptual Framework Ipsas”. Tuttavia, il Quadro concettuale Itas si riferisce maggiormente al “Conceptual Framework” dell’Ipsasb, a causa delle questioni rilevanti che non sono affrontate, o lo sono parzialmente, nel “Draft Conceptual Framework” di Epsas.
Se ne deduce che la contabilità Accrual non sostituirà la natura giuridico-autorizzatoria dei valori finanziari previsionali; invece, i valori economico-patrimoniali, affiancati a quelli finanziari a consuntivo, assumeranno la completa titolarità contabile, non essendo più solo di carattere conoscitivo.
L’inserimento nel “Pnrr” della contabilità Accrual presuppone che, entro il 2024, si definiscano e predispongano:
– il framework concettuale di riferimento per il nuovo Sistema di contabilità Accrual;
– un adeguato set di Standard contabili, modellati sugli Ipsas e sugli emanandi Epsas;
– un Piano dei conti multidimensionale (in quanto i fatti di gestione devono essere rilevati contemporaneamente sul piano finanziario, economico, patrimoniale e analitico);
– un Manuale operativo che consenta di tradurre i Principi contabili in routine.
Sull’adozione dei Principi contabili internazionali e, quindi, sull’implementazione di una contabilità Accrual, è interessante la seguente analisi degli accademici.
Anche da numerose pubblicazioni scientifiche in materia di contabilità pubblica si evince che la contabilità Accrual è un’innovazione che modernizza i Sistemi contabili del settore pubblico, aumentandone il contenuto informativo, la trasparenza e l’utilità decisionale. La maggior parte dei Paesi ha iniziato ad abbracciare la contabilità Accrual e gli Ipsas, senonché il tasso di successo varia ampiamente per le ragioni suesposte.
Tutti i Paesi dovrebbero adottare gli Ipsas per le seguenti ragioni:
– diminuiscono la corruzione a livello nazionale e la necessità di una maggiore trasparenza e accountability. L’accountability riveste un ruolo essenziale nella qualità di una “buona” democrazia: rende pubblico ciò che viene fatto e chi lo fa. Ciò comporta che viene migliorata anche la qualità della democrazia;
– si riduce la pressione delle Istituzioni per migliorare i bilanci; infatti, i bilanci sono più semplici da interpretare e più difficili da manipolare, con il risultato di dati più accurati per la pianificazione, la gestione finanziaria e il processo decisionale;
– diminuisce la dipendenza finanziaria perché vengono colmate le lacune del mercato, assorbiti gli shock fiscali e a smussati i carichi fiscali nel tempo.
Il mondo accademico identifica dei vantaggi che hanno a che fare con il processo decisionale. La contabilità Accrual infatti aiuta ad identificare i costi totali delle attività, consentendo migliori scelte di allocazione delle risorse, oltre che la supervisione del Governo e l’agevolazione nell’assunzione di decisioni di investimento del capitale. Inoltre, la contabilità Accrual integra in modo più coeso diversi Sistemi rispetto alla contabilità finanziaria, pur fornendo le stesse importanti informazioni finanziarie.
Infine, a corredo dell’analisi effettuata sulla letteratura accademica in ambito di contabilità pubblica, si dà spazio ad autorevoli pareri di Responsabili finanziari, i quali affermano che l’adozione della contabilità economico-patrimoniale come Sistema di contabilità di riferimento genera una rappresentazione fuorviante su alcune articolazioni dello Stato; gli stessi ritengono che l’elemento centrale di una corretta rappresentazione economico-patrimoniale sia l’erogazione di servizi. Infatti, per Enti come, ad esempio, i Comuni, titolari dell’erogazione di servizi, quali possono essere i servizi per la manutenzione del patrimonio e i servizi educativi e sociali, la rappresentazione economico-patrimoniale con riferimento al conto economico, fornisce effettivamente la dimensione di economicità operata dall’Ente. Però, per gli Enti che si occupano principalmente di trasferimenti, come Stato e Regioni, la rappresentazione del conto economico può essere fuorviante. Ad esempio, per le Regioni, che per il 90%-95% si occupano di programmazione e trasferimento di risorse ad altri Enti, il conto economico non restituisce un’informazione di economicità perseguita dall’Ente, in quanto la Regione non gestisce il servizio ma effettua trasferimento di risorse.
