Responsabilità amministrativa: condanna del Direttore generale dei “Servizi Sociali” per una consulenza superflua protratta nel tempo

Responsabilità amministrativa: condanna del Direttore generale dei “Servizi Sociali” per una consulenza superflua protratta nel tempo

Corte dei conti – Sezione giurisdizionale regionale Trentino Alto Adige, Sentenza n. 29 del 18 maggio 2012

Oggetto

Condanna del Direttore generale dei “Servizi sociali” per aver affidato una consulenza organizzativa (Project Management) protratta nel tempo (triennio 2004/2006).

Premessa

La Procura contesta al Direttore generale dell’Azienda provinciale dei “Servizi Sociali” di aver affidato, “nonostante la compresenza di idonee professionalità interne all’apparato degli Uffici amministrativi”, una consulenza organizzativa ed incarichi di docenza ad un Professionista, rilevando la responsabilità amministrativa per la “natura diseconomica” dell’attività esternalizzata, con un danno di oltre 230.000 Euro. La vicenda sorge nel 2004, con una consulenza avente ad oggetto “lo sviluppo dell’attività progettuale nell’ambito dei sistemi informativi” da svolgere in circa 38 giorni, con un compenso di Euro 40.000 oltre Iva, il rimborso delle spese di viaggio, vitto e alloggio. Nel 2005, “al fine di consolidare lo sviluppo del project management e del project management office, già avviato nel 2004”, veniva conferito l’incarico di collaborazione professionale per circa 90 giornate, con un costo di Euro 80.000, oltre Iva. Poi nel 2006 veniva attribuito l’ulteriore incarico di collaborazione professionale “attinente all’iniziativa di miglioramento continuo” e per il conseguimento di obiettivi “definiti e specifici”, confermando il precedente contratto sottoscritto nel 2005.

I Giudici territoriali innanzitutto escludono della richiesta di danno l’attività di docenza (per un costo di circa 20.000 Euro), perché non conferiti dal Direttore generale ma da altri. Provvedono poi alla ricognizione della normativa (provinciale e nazionale) vigente all’epoca dei fatti, rilevando che al tempo “non esisteva una espressa disposizione … per il Servizio sanitario provinciale”, per cui occorre far riferimento alle ordinarie leggi provinciali. Evidenziano che la Sezione centrale di controllo, nel 2005, aveva “enunciato” i 5 criteri “per la verifica della legittimità degli incarichi e delle consulenze esterne”, recepiti dal Legislatore con l’art. 32 del Dl. n. 223/06, integrando l’art. 7 del Dlgs. n. 165/01.

I Giudici rilevano che il consulente si era proposto più volte e che presso l’Azienda era presente la funzione “Organizzazione”, nella quale era stato inserito un “Responsabile” (con contratto a tempo determinato, poi con contratto di Dirigente a seguito di pubblico concorso) e che il personale addetto (al 31 dicembre 2005) era composta da 18 persone, di cui 5 Dirigenti. I Giudici infine entrano nel merito del “curriculum” del Professionista e concludono affermando che “il convenuto, considerando le professionalità esistenti nell’ambito della struttura sanitaria non abbia effettuato nessuna reale verifica circa la impossibilità di far fronte alle esigenze aziendali con il personale in servizio” e che “rimane dubbia la provata esperienza” del consulente.

La conclusione è la condanna del danno per un importo di oltre 200.000 Euro, oltre alla rivalutazione monetaria ed interessi legali. L’interessato successivamente presenta domanda ed ottiene, ai sensi dell’art. 14 del Dl. n. 102/2013, la “definizione agevolata”, pagando l’importo di Euro 62.000 (30% dell’importo della condanna). La prima Sezione centrale d’Appello, con Sentenza n. 507/2014 dichiara estinto il giudizio.

Sintesi della Sentenza

La Procura ha contestato la responsabilità amministrativa per la “natura diseconomica” dell’attività esternalizzata nonostante la compresenza di idonee professionalità interne all’apparato degli Uffici amministrativi, osservando che l’art. 29 del Regolamento di organizzazione e funzionamento dell’Azienda, adottato nel maggio del 2002, affida al “Servizio Sistemi informativi” – peraltro nella specie dotato di adeguata ed idonea copertura organica – il compito di realizzare un sistema informativo sanitario ed amministrativo finalizzato allo sviluppo dell’attività progettuale nell’ambito dei sistemi informativi. Ha inoltre prospettato la possibilità di ricorrere alle strutture dell’Amministrazione provinciale appositamente dedicate alla progettazione ed alla applicazione delle procedure di natura informatica. Pertanto, gli incarichi di consulenza sarebbero viziati dai medesimi profili di illegittimità formale e sostanziale per contrasto con le disposizioni previste dagli artt. 7, comma 6, Dlgs. n. 165/01, e 7, comma 4, Lp. n. 7/97, considerando anche che il Dirigente dell’Azienda sanitaria e diretto collaboratore del Direttore generale a norma dell’art. 17 del citato Regolamento di organizzazione aziendale, ed impegnato negli anni 2004–2005-2006 in incarichi di docenza nei corsi di formazione aventi ad oggetto tecniche e metodologie di project management, possedeva anche i requisiti e le conoscenze professionali necessarie all’esperimento della medesima attività di collaborazione conferita alla convenuta, e che nell’anno 2004 la Giunta provinciale di Trento aveva deliberato di attribuire al soggetto un compenso aggiuntivo corrispondente alla percentuale massima del 20% sul trattamento economico percepito in relazione agli specifici obiettivi della rielaborazione degli strumenti di programmazione dell’Azienda e dell’adozione di efficienti sistemi gestionali.

Nella specie, in considerazione della carenza di motivazioni poste a sostegno dell’affidamento a trattativa diretta dell’incarico professionale, ad avviso dell’attore non sarebbe ravvisabile alcun elemento di ragionevolezza economica, poiché gli atti procedimentali risulterebbero privi di indicazione sia sulla presunta infungibilità delle prestazioni professionali, sia sulla preventiva stima di congruità dei compensi riconosciuti e liquidati per l’incarico non preceduto da procedura selettiva/comparativa, in difetto di ipotesi riconducibili ai casi previsti dall’art. 21 Lp. 19 luglio 1990, n. 23, applicabile anche all’attività contrattuale dell’Azienda per effetto dell’art. 51 della Lp. 1° aprile 1993, n. 10.

Il Pubblico ministero, analizzando le prove acquisite in relazione agli incarichi di consulenza e di docenza attribuiti alla convenuta, ha ritenuto l’insussistenza di elementi idonei e sufficienti per individuare i modi, i criteri e le ragioni che hanno determinato la Pubblica Amministrazione a scegliere un soggetto esterno, nella specie sprovvisto di titoli professionali e/o accademici tali da conferire natura infungibile alla scelta, e che oltretutto aveva aperto la partita Iva solo cinque giorni prima dell’offerta della sua collaborazione. Dette considerazioni sarebbero avallate dalla consulenza tecnica disposta dalla Procura regionale sulla struttura del mercato della consulenza in project management, sulla natura delle attività compiute dalla Professionista dall’ottobre 2003 al dicembre 2006, ed infine sulla qualità e sulla rilevanza economica anche delle attività formative; il consulente avrebbe infatti stimato la congruità dei compensi per l’attività svolta dalla convenuta nella misura di complessivi Euro 117.720,00 per l’attività di consulenza, di fatto remunerata con la somma di Euro 200.000,00 per 218 giornate di attività, e valutato i corretti compensi per l’attività formativa in misura di Euro 9.159,00 per n. 21 ore di docenza e n. 94 ore di co-docenza, in realtà compensate con un totale di Euro 18.550,00. Tuttavia, ritenendo la superfluità e la disutilità economica del rapporto di collaborazione professionale instaurato dal 2003 al 2006, che assumerebbe i connotati della consulenza globale ad oggetto indefinito ed indeterminato, il Pubblico ministero ha indicato la consistenza del danno erariale nella misura totale dei compensi erogati, salva la eventuale valutazione, da parte del Collegio, delle utilità comunque conseguite dalla Pubblica Amministrazione.

La difesa del Dirigente provinciale illustra diffusamente le attività ed i risultati conseguiti dall’Azienda pubblica, mentre il convenuto ha sostenuto che essi sarebbero il prodotto delle consulenze affidate alla Professionista e del lavoro dei dipendenti; inoltre, i primi 2 corsi di formazione affidati alla stessa Professionista, in mancanza di dipendenti in possesso delle competenze necessarie a realizzarli, erano diretti ai referenti del Servizio “Sistemi informativi” ed allo stesso convenuto, in seguito incaricato della direzione della nuova funzione di “Gestione dei progetti”, mentre i corsi successivi avrebbero avuto l’obiettivo di un trasferimento interno delle conoscenze. Il convenuto ha quindi illustrato le ragioni del conferimento degli incarichi in questione, riguardanti, non solo lo sviluppo dei sistemi informativi ma anche altri settori gestionali ed organizzativi, sostenendo che lo stesso, pur appartenendo allo staff del Direttore generale ed avendo esperienza di gestione di progetti, doveva rafforzare le proprie competenze professionali per condurre l’Ufficio per la “Gestione per progetti”, motivo per cui è stato affiancato dalla consulente fino a conseguire un totale livello di autosufficienza. Il soggetto interno, che sarebbe stato gratificato con il compenso aggiuntivo del 20% dell’indennità di carica non in riferimento al mandato generale, ma al raggiungimento di obiettivi specifici annuali dati all’Azienda dalla Giunta provinciale, avrebbe sempre rispettato la normativa provinciale in materia di conferimento di incarichi che nulla disponeva in ordine alle modalità di scelta dell’incaricato, alle condizioni legittimanti l’incarico ed all’entità dei compensi, mentre Informatica Trentina non sarebbe stata competente alla fornitura di servizi di consulenze nel project management, tanto che avrebbe dovuto, qualora incaricata dall’Azienda, ricorrere a propria volta a professionalità esterne con inevitabile aggravio di costi; quelli di fatto sostenuti per gli incarichi in questione dall’Azienda sanitaria, inoltre, corrisponderebbero alle condizioni medie di mercato e sarebbero stati raffrontati con le condizioni economiche delle gare d’appalto aggiudicate nel tempo per servizi raffrontabili con quelli oggetto di consulenza, risultando congruenti con il livello di professionalità della consulente stessa, nella specie valutato non solo sulla base del curriculum vitae ma anche in ragione delle competenze dimostrate. Inoltre, per gli anni 2004 e 2005 il programma delle consulenze esterne era stato assoggettato alla approvazione della Giunta provinciale, ed era stato finanziato con apposite Deliberazioni, mentre per il 2006, pur non sussistendo più l’obbligo di approvazione specifica del piano delle consulenze, l’Azienda pubblica lo aveva ugualmente predisposto conseguendo un ulteriore finanziamento provinciale.

Le consulenze affidate alla Professionista costituirebbero, ad avviso del convenuto, un “investimento strategico” per consentire all’Azienda di raggiungere gli obiettivi di innovazione e cambiamento organizzativo nei tempi assegnati dalla Provincia e per incrementare il patrimonio dell’Azienda di conoscenze e capacità operative, con un impiego di risorse minimo a fronte del conseguimento di risultati di autosufficienza e di eccellenza; la formazione, poi, sarebbe stata coerente con i programmi formativi per l’ottenimento della certificazione Ipma, ed i corsi sarebbero stati valutati positivamente ex post dal “Servizio Formazione”, anche sulla base delle opinioni e delle valutazioni espresse dai partecipanti.

I presupposti ed i limiti per il conferimento di incarichi esterni erano – rilevano i Giudici – non solo quelli indicati dall’art. 54 della Lp. 1° aprile 1993, n. 10, ma anche quelli previsti dall’art. 7 della Lp. n. 7/97 (e dall’art. 7 del Dlgs. n. 165/01). Quindi, a tal fine, occorreva verificare e dimostrare, non solo la provata competenza dell’esperto da preporre alla soluzione di specifici problemi che presentassero particolare complessità sotto il profilo tecnico o amministrativo, ma anche la contemporanea impossibilità di far fronte a dette esigenze con il personale in servizio; il conferimento dell’incarico presupponeva la previa determinazione della durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.

Il Legislatore ha in seguito recepito le indicazioni derivanti dall’azione di controllo della Corte dei conti riformulando in tale senso, con l’art. 32, Dl. n. 223/06, il disposto dell’art. 7 del Dlgs. n. 165/01, che veniva così integrato con disposizioni di dettaglio.

Entrando nel merito ed esaminando l’organizzazione del Servizio “Organizzazione” dell’Azienda sanitaria e le varie decisioni amministrative adottate; valutano anche il curriculum della Professionista impropriamente qualificata “Dottoressa” nelle Deliberazioni di incarico, ma sprovvista di qualunque titolo accademico, presentava un curriculum nel quale sono documentate, oltre al possesso della certificazione Ipma di livello B, pregresse esperienze professionali nel campo del project management.

Si può quindi concludere – affermano i Giudici – che, considerando le professionalità esistenti nell’ambito della struttura sanitaria, il convenuto non abbia effettuato nessuna reale verifica circa la impossibilità di far fronte alle esigenze aziendali con il personale in servizio, al quale erano stati attribuiti a vario titolo impegni coincidenti con quelli oggetto – oltretutto genericamente – dell’incarico conferito alla consulente, più volte rinnovato; d’altro canto, rimane dubbia la provata competenza della medesima, sia a causa del curriculum di incerta provenienza che per l’impossibilità, ex post, di valutarne l’apporto collaborativo nell’ambito di un’attività della quale il soggetto interno risulta essere stato il protagonista, oltre che l’autore dell’unica relazione agli atti.

Nel caso in esame, ciò che si prospetta infatti con tutta evidenza è l’impossibilità di verificare i risultati del cosiddetto “opus commissum” attribuibile alla consulente, data l’assenza di relazioni in itinere ovvero conclusive attestanti l’attività da lei effettivamente svolta, e considerata l’inscindibilità dei risultati dell’attività eventualmente da lei svolta con quelli attribuibili al soggetto interno, che avrebbe oltretutto (ed addirittura), provveduto personalmente ad attestare la congruità dell’apporto collaborativo reso – ma non documentato – dalla consulente.

Non risulta al proposito credibile l’affermazione che i documenti informatici esistenti e recanti la sigla del soggetto interno fossero in realtà riferibili alla consulente, che avrebbe utilizzato la postazione informatica assegnata al Dirigente per la relativa creazione: questo, in considerazione del fatto che non è ipotizzabile che in una struttura come quella dell’Azienda pubblica in oggetto non vi fosse la possibilità di mettere a disposizione dell’incaricata altra attrezzatura, anche quando ella ne fosse stata personalmente sprovvista – e già questo fatto rappresenterebbe un’anomalia, anche in considerazione delle sue proclamate ed infungibili qualità professionali. In ogni caso, rimarrebbe da chiarire in quali attendimenti fosse impegnato il Dirigente allorché la Professionista utilizzava la sua postazione informatica.

Neppure la consulenza tecnica prodotta dal convenuto a fini difensivi è idonea a far riconsiderare la questione: essa infatti, premessa una ampia e diffusa trattazione sul project management, si limita a valutare l’apporto fornito dalla collaboratrice incaricata in termini meramente probabilistici, sulla scorta di considerazioni attinenti esclusivamente il livello di certificazione Ipma del quale ella era in possesso – peraltro, si ricorderà, conseguito anche dal Dirigente subito dopo il conferimento del primo incarico alla consulente – ed in considerazione della mancanza di materiale idoneo a documentare le prestazioni da questa concretamente rese.

Il Collegio reputa quindi, non solo superfluo, ma addirittura impossibile, l’esperimento della Ctu richiesta dal convenuto e diretta a valutare la consistenza del risultato degli incarichi di collaborazione conferiti alla consulente, proprio a causa della carenza di materiale sul quale poterla fare eseguire: infatti, l’unica chiara traccia dell’attività prestata da quest’ultima consiste nella fatturazione ammessa a pagamento.

Per le medesime ragioni, è preclusa al Collegio la possibilità di operare la compensatio lucri cum damno prevista dall’art. 1, comma 1-bis, della Legge n. 20/94, secondo cui nel giudizio di responsabilità si debba tenere conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’Amministrazione o dalla comunità amministrata, in relazione al comportamento degli Amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio stesso. Infatti, nella specie non è concretamente riscontrabile alcun vantaggio derivante dai fatti in esame, sia a causa dell’impossibilità di valutare i risultati dell’attività svolta dalla consulente – la eventuale congruità dei cui compensi è stata indicata anche dal consulente incaricato dalla Procura in termini meramente ipotetici e probabilistici, in considerazione dell’impossibilità di riscontrare la consistenza dell’attività ed i relativi risultati – che per la mancanza di prova che detta attività abbia consentito ad altri soggetti, che ne erano peraltro istituzionalmente investiti, di dedicarsi ad impegni assorbenti e prioritari in modo proficuo per l’Azienda sanitaria.

Queste considerazioni sono sufficienti per addivenire ad una condanna del convenuto per l’intero danno provocato all’Azienda sanitaria a titolo gravemente colposo (posto che l’elemento soggettivo doloso non è in contestazione), e risultano assorbenti di ogni altra considerazione attinente alle irregolarità formali nell’attività contrattuale e l’esorbitanza dei compensi erogati all’incaricata.

L’intensità dell’elemento soggettivo del convenuto è desumibile dalla scansione procedimentale, le cui pregnanti omissioni denotano quella “evidente e marcata trasgressione degli obblighi di servizio o delle relative regole di condotta (ovvero come marchiana imperizia, superficialità e noncuranza, ‘scriteriatezza’, ‘negligenza inescusabile’) in relazione ai doveri concretamente incombenti sul soggetto agente in forza del rapporto di servizio, oltre che dei generali doveri di diligenza ex art. 43 Cpc. e 1176 Cc.”, che la giurisprudenza della Corte dei conti indica come parametri per la relativa qualificazione.

Commento

Ancora una volta la Corte dei conti condanna l’uso disinvolto delle consulenze esterne negli Enti pubblici, con pesanti critiche sulla professionalità del “consulente” (non viene ridotto l’ammontare del danno perché non si riconosce alcun vantaggio ottenuto  da questa Azienda sanitaria pubblica): quindi, uno spreco di risorse.

Sono sicuramente mancati (o comunque non sono stati evidenziati) tutti i controlli interni sia nell’Azienda che nell’Ente provinciale.

di Antonio Tirelli


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