Responsabilità amministrativa: condanna di un Primo cittadino per l’illegittimo conferimento dell’incarico di “esperto del Sindaco”

Responsabilità amministrativa: condanna di un Primo cittadino per l’illegittimo conferimento dell’incarico di “esperto del Sindaco”

Corte dei conti – Sezione giurisdizionale d’appello per la Regione Siciliana – Sentenza n. 147 del 31 agosto 2021

di Antonio Tirelli

Oggetto:

Condanna di un Sindaco per l’illegittimo conferimento dell’incarico di “esperto del Sindaco”: conferma Sentenza n. 612/2020.

Fatto:

Nel febbraio 2019, un cittadino di questo piccolo/medio Comune siciliano (8.000 abitanti) presenta un esposto alla Procura contabile regionale, evidenziando che il Sindaco aveva conferito, dal maggio a dicembre 2018, un incarico di “supporto nelle attività commesse alla programmazione e gestione finanziaria ed amministrativa” al Responsabile dei Servizi finanziari di un Comune (che era anche Revisore dei conti di una Azienda pubblica), con un compenso lordo mensile di Euro 2.000. L’incarico veniva poi prorogato fino all’agosto 2019: l’ammontare complessivo dei compensi è stato di oltre Euro 32.000.

Nell’ottobre 2019 la Procura contabile contesta al Sindaco tale danno, per la violazione della normativa prevista dall’art. 14 della Legge regionale n. 7/1992, recepiti nell’art. 32 dello Statuto del Comune.

La difesa del Sindaco evidenzia che “l’incarico sarebbe stato conferito nel rispetto della normativa di riferimento e si sarebbe reso necessario al fine di coadiuvare il Sindaco nell’attività di programmazione e di indirizzo dell’attività amministrativa, a seguito delle criticità riscontrate in ordine al deficit strutturale di cassa in cui versava l’Ente e per la mancanza di una figura professionale apicale nel Settore economico finanziario, che risultava affidato a un dipendente di Categoria ‘C’. In ordine alla utilità dell’incarico, il convenuto evidenziava come l’apporto della Dott.ssa M. avrebbe consentito di chiudere il bilancio di esercizio 2018 con un saldo di cassa attivo di Euro 402.291,46 e con una elevata riduzione degli interessi passivi pagati annualmente dal Tesoriere”.

I Giudici territoriali di primo grado (Sentenza n. 612/2020), affermano che la Legge regionale “ha inteso attribuire una facoltà discrezionale al Sindaco, come massimo organo dell’Ente Locale, per svolgere nel migliore dei modi il compito di indirizzo politico, servendosi di Professionisti dotati di adeguato titolo di studio e di documentata esperienza. Quindi, secondo il consolidato indirizzo della giurisprudenza contabile, detti incarichi di collaborazione esterna non possono consistere in forme di supporto alla struttura amministrativa dell’Ente Locale, atteso il chiaro tenore della norma, che fa riferimento proprio all’espletamento di attività connesse con le materie di competenza del Sindaco. Pertanto, dopo la Riforma dell’ordinamento degli Enti Locali, la facoltà di attribuire gli incarichi di cui all’art. 14 della Lr. n. 7/1992 non può legittimamente essere utilizzata per l’espletamento di compiti gestionali che, per legge, non rientrano tra le competenze funzionali del Sindaco e degli altri Organi politici”.

La conclusione è che “la condotta del Sindaco risulta connotata da colpa grave, poiché posta in essere in eclatante violazione dei descritti molteplici profili di legalità dell’attribuzione dell’incarico; violazione non giustificata neppure dalla sussistenza di qualsivoglia situazione formalmente dichiarata emergenziale. E, trattandosi di attività inutile per l’Ente, il danno erariale deve essere quantificato, così come richiesto dalla Procura, nell’intera spesa, al lordo, sostenuta dal Comune, in ragione del conferimento dell’incarico”.

Il Sindaco presenta ricorso, che viene respinto.

Sintesi della Sentenza:

Il Giudice di primo grado “ha rilevato che il conferimento dell’incarico di esperto alla Dott.ssa M. era stato sostanzialmente finalizzato a supportare l’espletamento di funzioni di natura gestionale, di pertinenza del Settore ‘Finanze e Tributi’ del Comune, o di competenze programmatorie, normativamente riservate al Consiglio comunale. Ciò trovava conferma nella disamina, sia della Relazione inviata al Sindaco dalla M., in ordine alle attività da lei svolte, sia della Relazione informativa trasmessa dal Sindaco al Consiglio comunale. In particolare, risultava che, relativamente alle ‘anticipazioni di cassa’, l’esperta aveva contribuito ad effettuare il monitoraggio dell’andamento delle entrate e delle spese, ai fini dell’adozione di misure organizzative che consentissero di chiudere l’esercizio finanziario 2018 con un saldo di cassa attivo; trattavasi quindi dell’esercizio di funzioni gestionali di competenza del Servizio ‘Finanziario’ del Comune. Per quanto riguarda l’obiettivo d’incremento del gettito dei Tributi locali, risultava che la M. s’era adoperata per il recupero di crediti vantati dal Comune verso taluni gestori di Centrali idroelettriche e di Opere idrauliche; anche in tal caso trattavasi dunque di attività gestionali di pertinenza del Servizio ‘Finanziario’. Relativamente alle problematiche attinenti allo Sviluppo locale, la M. aveva verificato la praticabilità della ‘Intesa regionale’, di cui all’art. 10 della Legge n. 243/2012, in vista della concessione al Comune di ‘spazi finanziari’, da utilizzarsi per la trasformazione dell’Impianto di riscaldamento di un Istituto scolastico; trattavasi quindi di attività gestionale, palesemente esulante dal supporto all’esercizio delle funzioni d’indirizzo politico-amministrativo di pertinenza del Sindaco. Risultava altresì che la M. aveva svolto attività di supporto in sede di verifica della fattibilità di alcuni Investimenti da realizzare, al fine di evitare che ne potessero derivare squilibri finanziari per il Comune, ed in tale ottica aveva anche partecipato a varie adunanze del Consiglio comunale e ad alcune riunioni indette per definire le scelte di programmazione delle Politiche finanziarie dell’Ente; trattavasi pertanto di attività di supporto al Consiglio comunale e non all’esercizio di specifiche funzioni d’indirizzo politico amministrativo di pertinenza del Sindaco. In pratica, secondo la Sezione di primo grado, conferendo l’incarico di esperto alla M., il Sindaco aveva inteso sopperire a carenze di tipo funzionale, a suo avviso esistenti nell’organico del personale amministrativo dell’Ente Locale, con particolare riferimento al Settore ‘Finanze e Tributi’. D’altro canto, la M. era una funzionaria in servizio presso un altro Ente Locale, avente ordinarie cognizioni in materia contabile e finanziaria, tali da non integrare la peculiare ed elevata specializzazione professionale, tipica di un ‘esperto’ nel senso proprio del termine”.

La difesa del Sindaco afferma che “dalle attività svolte dalla Dott.ssa M. il Comune avrebbe tratto cospicui vantaggi, in termini di maggiore efficienza nella riscossione delle entrate tributarie e di miglioramento del saldo di bilancio, dei quali il Giudice di primo grado avrebbe dovuto tener conto, in applicazione del Principio della ‘compensatio lucri cum damno’. Il Sindaco ha infine affermato che, in ogni caso, non sarebbero ravvisabili profili di colpa grave nei comportamenti da lui tenuti in sede di conferimento e di rinnovo alla M. dell’incarico di esperto del Sindaco, avendo egli inteso risolvere le problematiche che, a suo avviso, minavano la piena funzionalità dell’Area ‘Finanziaria’ del Comune”.

I Giudici d’appello ritengono che “secondo la consolidata giurisprudenza: l’oggetto, le finalità e le modalità di espletamento dell’incarico conferito all’esperto debbono essere congruamente predeterminati e riferiti a specifici obiettivi da conseguire da parte del Sindaco, ovviamente in osservanza del fondamentale principio di ‘separazione tra formulazione dell’indirizzo politico e gestione amministrativa’; in tale contesto, quindi, i compiti assegnati all’esperto non possono essere di tipo burocratico e/o di supporto all’effettuazione delle ordinarie attività gestionali, rientranti nelle competenze degli uffici tecnici ed amministrativi dell’Ente Locale, e neppure riguardare l’esercizio di funzioni riservate ad altri Organi; l’incarico di esperto del Sindaco non può assolutamente essere conferito per sopperire a lacune di tipo organizzativo o funzionale, di fatto esistenti nella struttura burocratica, o di carenze nell’organico del personale amministrativo dell’Ente Locale. Alla luce di tali principii, va quindi valutato l’incarico di ‘esperto del Sindaco’ nelle materie di ‘bilancio, contabilità, programmazione finanziaria e riscossione dei tributi locali’, che il P. ha conferito e poi prorogato alla M., Funzionaria in servizio presso il Settore ‘Finanziario’ del Comune di M.. Infatti, secondo il Giudice di primo grado: l’oggetto dell’incarico era delineato in maniera generica e, comunque, appariva inidoneo a perfezionare il requisito dello stretto rapporto di strumentalità delle attività che l’esperto avrebbe dovuto svolgere rispetto all’esercizio delle funzioni d’indirizzo politico amministrativo e di controllo di pertinenza del Sindaco, così come richiesto dall’art. 14 della L.r. n.7/1992; dalla sostanziale evanescenza dell’oggetto dell’incarico nonché dalla non rispondenza di esso rispetto agli scopi tassativamente prefissati dalla suddetta normativa si desumeva la sua sostanziale inutilità; in ogni caso, doveva ritenersi priva di adeguata giustificazione la nomina di un esperto del Sindaco nelle materie di bilancio, contabilità, programmazione finanziaria e riscossione dei tributi, considerato che esse rientravano nella sfera delle ordinarie competenze della struttura burocratica o del Consiglio comunale”.

I Giudici concludono affermando che “non risulta dimostrato che il Comune si trovasse, all’epoca, in una situazione finanziaria dichiarata emergenziale, ossia connotata da tali gravità e pericolosità da richiedere l’assunzione di iniziative straordinarie ed improcrastinabili per tentare di porvi rimedio, anche mediante il ricorso ad un soggetto esterno dotato di elevata specializzazione professionale, circostanze che avrebbero potuto attenuare, in qualche modo, la responsabilità del Sindaco P. o legittimare l’applicazione in suo favore del potere riduttivo dell’addebito. Peraltro, va sottolineato che la stessa Dott.ssa M., pur avendo indubbiamente una qualificata esperienza nelle materie finanziaria, contabile e tributaria, in quanto Funzionaria preposta al Servizio ‘Finanziario’ del Comune di M., non poteva certamente essere considerata come una vera e propria “esperta”, dotata di elevata ed infungibile specializzazione professionale”.

Commento:

È una delle tante Sentenze che colpiscono Sindaci per incarichi di “esperto del Sindaco” previsti dalla Legge regionale del 1992. Il Comune è gestito sistematicamente in anticipazione di Tesoreria e, quindi con oneri per interessi passivi, perché non riesce a riscuotere i Tributi di propria competenza, ma anche per una cattiva programmazione. Il Sindaco ritiene che l’unica soluzione possa essere di affidare ad un Responsabile del Servizio “Finanziario”, dipendente di ruolo in un Comune limitrofo, l’incarico di consulente. Probabilmente una parte dell’incarico poteva essere classificato quale “formazione” dei dipendenti comunali, che risultano addetti al Servizio “Finanziario”. Non è chiaro se il Sindaco ha deciso tutto in perfetta autonomia o si è confrontato con la struttura comunale (Segretario e Organo di controllo). Probabilmente c’è da pensare che, per alcuni atti amministrativi, sia da ricordare con favore al controllo preventivo che effettuavano i “vecchi” Comitati regionali di controllo o ancora prima alle Prefetture! Ed ancora, appare singolare la posizione della Magistratura contabile sul fatto che l’esperta del Sindaco abbia risolto una cospicua parte dei problemi atavici di quel Comune ma che ciò sia stato dai Giudici quasi considerato come ininfluente o addirittura superato dall’addotto “vizio formale” dell’affidamento all’esterno rispetto a quanto consentito dalla Legge regionale n. 4/1992. Quindi, provocatoriamente, potremmo chiederci se i Magistrati ritengano preferibile che quel Comune mantenga i problemi gestionali piuttosto che provare a risolverli con qualche “aiuto dall’esterno” (perché gli interni non erano mai stati in grado prima di farlo), tra l’altro storicamente consentito dalla Legge regionale (come da quella nazionale).


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