Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d’Appello per la Regione Siciliana, Sentenza n. 141 del 1° agosto 2022
di Antonio Tirelli
Oggetto:
Condanna di un Sindaco per non aver provveduto a revocare contratti con Dirigenti (art. 110), pur avendo il Comune dichiarato il dissesto finanziario: conferma, con riduzione, della Sentenza di primo grado n. 875/2021.
Fatto:
In questo importante Comune (10.500 abitanti) il Consiglio comunale nell’agosto 2016 dichiara il “dissesto finanziario”; alcuni Consiglieri trasmettano un esposto alla Guardia di Finanza segnalando che il Sindaco “non aveva provveduto alla risoluzione dei contratti a tempo determinato ai sensi dell’art. 110, comma 4, Tuel, benché l’Amministrazione fosse dotata di figure professionali interne idonee a svolgere i compiti affidati dal Sindaco ai Professionisti esterni”. Su richiesta della Procura, l’Ufficio Ispettivo dell’Assessorato regionale delle Autonomie locali e della Funzione pubblica, trasmetteva la Relazione elaborata a conclusione dell’Ispezione presso questo Comune. Gli incarichi riguardavano 3 figure professionali: l’Addetto al Settore operativo dei Servizi tecnici, l’Addetto al Settore operativo servizi, l’Addetto al Settore Servizi finanziari.
Nell’atto di citazione “viene evidenziato che le determinazioni del Sindaco venivano assunte ed eseguite, benché il Segretario comunale e i preposti alle posizioni organizzative avessero rappresentato la necessità di rispettare il disposto dell’art. 110, comma 4, ‘Tuel’ con conseguente doverosa risoluzione dei contratti a tempo determinato e benché il Ministero avesse successivamente comunicato nell’ottobre del 2016 l’inderogabilità dell’art. 110, comma 4, Tuel. Il Ministero dell’Interno (Dipartimento per gli Affari interni e territoriali) con Nota n. 15700 del 17 ottobre 2016, a fronte della specifica istanza formulata dal Sindaco, rappresentava l’impossibilità di deroghe all’art. 110, comma 4, del Tuel, in ragione della natura imperativa della suddetta norma”.
I Giudici territoriali (Sentenza n. 875/21) affermano“la responsabilità amministrativa del Sindaco”.
Viene accertato, come da comunicazioni dello stesso Comune, che il costo complessivo dei compensi corrisposti ai 3 professionisti ammonta a oltre Euro 142.000; i Giudici affermano che “tale importo costituisce interamente danno erariale alla luce della richiamata giurisprudenza, secondo cui la violazione dei limiti posti al conferimento di funzioni a soggetti esterni implica l’integrale illegittimità della spesa sostenuta, senza che possa procedersi ad alcuna forma di compensazione con gli asseriti vantaggi della collettività. Va aggiunto che tali esborsi sarebbero stati evitati, qualora le funzioni demandate ai professionisti esterni fossero state correttamente assegnate ai dipendenti del Comune idonei e titolati per svolgerle”.Il danno, dunque, ammonta all’importo complessivo di Euro 142.543,60, pari al totale dei compensi versati dal Comune in favore dei professionisti designati dal Sindaco per le prestazioni rese dopo la dichiarazione di dissesto. “Le somme in questione vanno calcolate al lordo conformemente al Principio di diritto espresso dalle SS.RR. nella Sentenza n. 24/2020/Qm, che hanno affermato che la quantificazione del danno erariale deve essere effettuata al lordo delle ritenute fiscali. Si precisa che non vi è motivo per procedere alla riduzione degli importi in considerazione del carattere doloso della condotta del convenuto R. Non possono quindi trovare accoglimento gli argomenti difensivi volti a prospettare una asserita erronea quantificazione del danno in citazione e finalizzati comunque a sollecitare l’esercizio del potere riduttivo”.
La difesa non ha fornito, secondo i Giudici, alcun riscontro alla tesi relativa al conteggio erroneo dei compensi. “La prosecuzione degli incarichi ex art. 110 del Tuel dell’Ing. S. e dell’Ing. M., infatti, è imputabile esclusivamente alle Determine 6 settembre 2016 del Sindaco, che, pur avendo poi ricevuto il riscontro del Ministero circa la derogabilità dell’art. 110, comma 4, del Tuel, non ha adottato alcun atto per la cessazione dei rapporti dell’Ing. S. e dell’Ing. M., che invece continuavano per quasi un biennio con conseguente pagamento dei relativi compensi”.
Il Sindaco quindi viene condannato per l’intero importo.
Viene presentato ricorso in appello, che viene parzialmente accolto, riducendo l’importo a circa Euro 20.000.
Sintesi della Sentenza:
La difesa del Sindaco “contesta l’assenza dell’elemento soggettivo e la contestata consapevole violazione dell’art. 110 ‘Tuel’ laddove la corrispondenza intercorsa con il Segretario comunale e/o con i funzionari titolari di posizione organizzative è espressione di un normale scambio di vedute tra il titolare del potere di indirizzo politico e gli Organi gestionali di un Ente Locale. E ciò, comunque, in presenza della necessità di prorogare gli incarichi in quanto relativi all’utilizzo di professionalità di cui oggettivamente il Comune aveva necessità di servirsi la quantificazione del danno è errata in quanto, a differenza da quanto sostenuto in Sentenza le Determine sindacali avevano carattere straordinario, legato alla contingenza della dichiarazione di dissesto appena intervenuta. L’unico periodo di efficacia delle determine avrebbe riguardato l’arco temporale 24 agosto – 17 ottobre 2016, per cui il perdurare degli effetti per il periodo successivo non è imputabile al proprio assistito; conclude chiedendo l’esercizio del potere riduttivo in assenza della contestata condotta dolosa”.
La Procura contabile, in udienza, afferma che “sulla sussistenza del nesso causale, sottolinea la fitta corrispondenza intercorsa tra l’appellante ed il Segretario generale il quale, a più riprese, aveva segnalato l’illegittimità della proroga degli incarichi, già da considerarsi risolti di diritto in conseguenza della dichiarazione di dissesto ex art. 110 ‘Tuel’. Ricorda, nel contempo, che lo stesso Segretario generale aveva prospettata l’eventualità di attingere al personale di ruolo dell’Ente per ricoprire le funzioni oggetto degli incarichi esterni e, ciononostante, il Sindaco ha prima emesso l’ordine di esecuzione delle delibere illegittime manlevando la Responsabile dei Servizi finanziari, il Segretario generale ed i Funzionari titolari di posizioni organizzative da ogni responsabilità conseguente all’adozione della delibera, poi reiterato a fronte delle rinnovate rimostranze dei titolari di posizioni organizzative; c. sulla qualificazione dell’elemento soggettivo, evidenzia che la connotazione dolosa dell’agire consegue alla consapevolezza dell’antigiuridicità dell’agire e della volontà di arrecare all’ente un danno in presenza di un precetto normativo di natura imperativa che vieta la prosecuzione dei contratti al verificarsi della circostanza oggettiva della dichiarazione di dissesto; sull’applicabilità alla fattispecie dell’art. 17 del Dpr. n. 3/1957, sulla responsabilità del Sindaco e, invece, sulla esclusione di alcuna responsabilità in capo al segretario generale e ai funzionari titolari di posizioni organizzative che non potevano che dare doverosamente esecuzione all’ordine di mantenimento e proroga degli incarichi, rileva che alla assunzione degli stessi non conseguiva né un illecito penale né un illecito amministrativo, configurando, invece, la mancata risoluzione dei contratti una fattispecie di illecito foriera di responsabilità extracontrattuale. Pone in evidenza che né le determinazioni sindacali recano l’attestazione di copertura finanziaria che appare cancellata nel corpo del provvedimento e che, peraltro, il Sindaco nell’Ordine di servizio n. 13779/2016 aveva esonerato la Preposta ai Servizi finanziari dalla responsabilità di attestare la copertura finanziaria delle determinazioni per renderle immediatamente esecutive; infine, in ordine alla errata quantificazione del danno sottolinea che nonostante il Sindaco avesse specificato nelle determinazioni illegittime che l’incarico era prorogato sino alla comunicazione delle determinazioni della Commissione centrale Finanza locale del Ministero dell’Interno una volta ricevuto il parere negativo non ha adottato alcuna iniziativa mantenendo gli incarichi per oltre un biennio”.
Il Collegio giudicante afferma che “non può non osservare che nella specie in esame vanno valorizzati aspetti che connotano in modo peculiare la vicenda, certamente caratterizzata da profili di evidente irritualità che hanno inciso sul concreto svilupparsi dei fatti. In primo luogo la peculiarità che quelli oggetto delle determine sindacali non erano ‘nuovi incarichi’ conferiti a soggetti con i quali l’Amministrazione comunale non aveva mai intrattenuto rapporti di lavoro, ma la prosecuzione di incarichi precedenti che, in assenza di qualsiasi diversa indicazione, è avvenuta alle stesse condizioni e secondo il regolamento negoziale precedentemente sottoscritto, specie in ordine all’importo del compenso erogato del quale, comunque, era appostata la copertura in bilancio essendo i contratti risolti altrimenti destinati a durare fino alla loro naturale scadenza. In secondo luogo, il fatto che successivamente alle determine sindacali sono state formalizzate 2 diverse ed ulteriori manifestazioni di volontà del Sindaco che, nell’assumere la veste formale dell’ordine di servizio, impongono al responsabile del servizio finanziario di attestare la copertura finanziaria allo scopo di rendere le delibere esecutive. Ora, se da un lato – come rilevato dalla Difesa dell’appellante – l’ordine di servizio è un provvedimento che presuppone un rapporto di gerarchia tra chi impartisce l’ordine ed il suo destinatario è anche vero che il c.d. atto di indirizzo – e il relativo veicolo provvedimentale funzionale alla manifestazione esterna di tale volontà – che pertiene al Sindaco non ha nell’attuale ordinamento né forma, né contenuto vincolato potendo assumere nei toni e nei contenuti qualsiasi veste – non essendo prioritariamente esclusa neanche quella della forma dell’ordine da eseguire – vieppiù se diretto a soggetti che sono scelti e formalmente designati dal Sindaco e che allo stesso sono legati da un rapporto fiduciario nella realizzazione dell’indirizzo politico che legittima – se del caso e sussistendone i presupposti – anche la revoca dell’incarico stesso. Ciò porta alla conclusione che il Sindaco avvalendosi delle prerogative riconosciutegli dall’ordinamento quale vertice istituzionale del Comune ha emesso atti di contenuto concreto recanti indicazioni di dettaglio che non hanno oggettivamente un rilievo esclusivamente politico, qualificazione ancora più chiara laddove si osservino la forma ed il contenuto di tali provvedimenti attraverso i quali si palesa la precisa, autorevole e reiterata volontà di imporne l’esecuzione, chiara espressione di una ingerenza diretta nelle funzioni di amministrazione attiva. In ordine alla quantificazione del danno va premesso che l’appellante è chiamato a rispondere del danno conseguente alla erogazione dei compensi dovuti ai soggetti contrattualizzati a seguito della adozione delle determine sindacali di conferma/proroga degli incarichi vigenti alla data di dichiarazione del dissesto. Dalla lettura di tali atti si evidenzia che gli incarichi avevano espressamente indicato quale termine iniziale il 13 agosto 2016 (giorno successivo alla adozione della deliberazione di dichiarazione del dissesto finanziario) e con vigenza – termine finale – fino alla comunicazione delle definitive determinazioni della Commissione centrale Finanza locale c/o Ministro dell’Interno sull’Istanza di cui alla Nota sindacale. In presenza della esatta indicazione del termine iniziale della prestazione lavorativa cui è riconnesso l’esborso delle somme erogate a seguito di un provvedimento assunto in violazione di legge (13 agosto 2016), e, nel contempo, della esatta indicazione del termine finale correlato alla ricezione dell’atto ministeriale cui fanno riferimento i provvedimenti di conferma/proroga degli incarichi, vanno imputate alla responsabilità del Sindaco appellante esclusivamente le somme erogate per prestazioni lavorative rese in tale limitato periodo”.
Commento:
La normativa è chiara: tutti i contratti di lavoro a tempo determinato stipulati secondo la normativa prevista dall’art. 110 del Tuel decadono subito dopo che il Consiglio comunale ha dichiarato il dissenso dell’Ente.
I Giudici di appello rivedono i conteggi dei costi sostenuti del Comune per tali contratti e riducono il “danno” a circa Euro 20.000.
