Uffici stato civile: una Circolare del Mininterno sull’annotazione degli atti di costituzione del fondo matrimoniale stipulati dai notai

Uffici stato civile: una Circolare del Mininterno sull’annotazione degli atti di costituzione del fondo matrimoniale stipulati dai notai

Il 16 luglio 2018 il Ministero dell’Interno – Direzione centrale per i Servizi Demografici, ha diramato la Circolare n. 12 relativa alle annotazioni di stato civile degli atti di costituzione di fondo patrimoniale stipulati dai notai.

La Circolare richiama, e dal punto di vista sostanziale si può dire che non abbia una portata novativa, le indicazioni già fornite con la precedente Circolare n. 11/2014 nella parte in cui si occupava delle comunicazioni notarili al fine delle annotazioni all’atto di matrimonio delle c.d. “convenzioni matrimoniali” (atti con cui si può adottare o modificare in ogni tempo il regime patrimoniale dei coniugi).

Nel 2014 la Circolare, in realtà, era esplicativa della novità rappresentata dal Dm. Interno 12 febbraio 2014 sulle comunicazioni telematiche con i Comuni: se l’art. 4 del Dm. si limita ad indicare che i notai effettuano le comunicazioni dovute ai Comuni (“anche ai fini delle annotazioni delle convenzioni matrimoniali”) col mezzo della Pec, la Circolare coglieva l’occasione per osservare che essendo per pacifica giurisprudenza della Cassazione opponibile ai terzi la convenzione matrimoniale soltanto all’esito dell’annotazione a margine dell’atto di matrimonio, l’adempimento dell’annotazione presso gli uffici dello stato civile “dovrà essere sempre accurato e tempestivo, non appena la convenzione pervenga dal notaio stipulante, al fine di prevenire ogni possibile ipotesi di responsabilità risarcitoria nei riguardi dei terzi interessati dalla convenzione”.

Sin da ora si può osservare che rientrando la costituzione del fondo patrimoniale (art. 167 c.c.) nella categoria delle convenzioni matrimoniali (art. 162 Cc.), già la Circolare del 2014 imponeva agli uffici dello stato civile di provvedere in modo “accurato e tempestivo” all’annotazione della costituzione del fondo patrimoniale a margine dell’atto di matrimonio.

La Circolare del 2018 più che da una qualche innovazione normativa, od interpretazione evolutiva, è infatti originata, nelle stesse parole della Direzione emittente, dal persistere del contenzioso nei confronti dell’Amministrazione causato da lamentati ritardi nelle annotazioni da parte degli uffici di stato civile, con conseguenti richieste risarcitorie da parte dei coniugi per i danni da mancata o ritardata annotazione.

Va detto, onde chiarire la delicatezza della materia, che se è vero che il fondo patrimoniale come istituto consiste nella possibilità di imporre un vincolo su alcuni beni (immobili, beni mobili registrati, titoli di credito) al fine del soddisfacimento dei bisogni della famiglia, è un fatto che uno degli strumenti previsti dall’ordinamento per garantire lo scopo dell’istituto è la tendenziale impignorabilità dei beni conferiti nel fondo patrimoniale: in estrema sintesi, la mancata annotazione della costituzione del fondo patrimoniale rende i beni dei coniugi aggredibili dai creditori e qualora dopo il rogito notarile di costituzione ma prima dell’annotazione nei registri dello stato civile intervenga il pignoramento del bene, la successiva tardiva annotazione nulla può contro tale pignoramento.

La Circolare in commento quindi, anche richiamando la giurisprudenza della Cassazione specifica sulla costituzione dei fondi patrimoniali ed in particolare una pronuncia che consolida l’orientamento tradizionale ancora nel 2016 per cui la opponibilità ai creditori (e dunque la tendenziale impignorabilità dei beni) scatta solo con l’annotazione nei registri dello stato civile, ribadisce che una volta ricevuta dal notaio la comunicazione “l’ufficiale dello stato civile deve procedere tempestivamente, effettuate le verifiche di legge, all’annotazione dell’atto di costituzione del fondo patrimoniale”.

Nel finale il Ministero invita [i prefetti] a “sensibilizzare i Sindaci” sulla problematica in parola ed a vigilare “sul corretto adempimento delle prescrizioni di legge al fine di evitare contenziosi gravosi e potenzialmente forieri di danni, con possibili conseguenze anche sotto il profilo erariale”.

Nel commentare la Circolare n. 12/2018 due sono i profili che richiedono approfondimento: a) cosa significhi “tempestivamente”; b) quali siano le conseguenze dell’intempestività dell’annotazione.

In primo luogo ci si chiede quale sia l’esatta portata precettiva della Circolare che da una parte impone di tenere determinati comportamenti e dall’altra chiede di “sensibilizzare” i sindaci sul punto: tale apparente discrasia è forse dovuta al concetto stesso di “adempimento tempestivo” laddove il Ministero non indica una tempistica esatta né probabilmente potrebbe visto che un sicuro dato normativo sul punto non pare rinvenirsi.

Ad un primo esame delle Circolari (partendo da quella del 2014) verrebbe da pensare che l’Amministrazione centrale richieda che si proceda alle annotazioni con immediatezza: in questo senso sembra andare la dicitura “non appena la convenzione pervenga dal notaio”; in realtà la lettura completa sconfessa tale assunto poiché già la prima Circolare richiedeva oltre alla tempestività anche la “accuratezza” dell’adempimento e coerentemente la Circolare del 2018 ricorda che l’adempimento è da farsi sì tempestivamente ma “effettuate le verifiche di legge”.

Che l’adempimento non possa essere richiesto come immediato discende anche dall’osservazione, da una parte che sarebbe incoerente che l’art. 34 disp. att. c.c. (testualmente citato dalla Circolare n. 12/2018) conceda ben 30 giorni al notaio per comunicare all’USC la costituzione del fondo patrimoniale mentre non si concederebbe alcuna dilazione all’USC per gli adempimenti di sua competenza, dall’altra che l’annotazione consiste comunque in un procedimento amministrativo che ha un avvio, una fase istruttoria ed una conclusione: sotto questo ultimo profilo si osserva che molte amministrazioni locali si sono dotate di regolamenti sul procedimento amministrativo con cui hanno stabilito la durata massima dei procedimenti (cfr. art. 2, Legge n. 241/90), non esclusi quelli di annotazione a margine degli atti di matrimonio, effettivamente stabilendo termini alquanto brevi (anche 2-5 gg.).

Difficile stabilire in giorni l’optimum tra “accuratezza delle verifiche” e “tempestività”, a voler utilizzare le categorie delle circolari ministeriali, certo appare coerente la fissazione di termini brevi onde ridurre sensibilmente il rischio di azione per risarcimento del danno da parte del coniuge a cui prima dell’annotazione vengano pignorati dei beni conferiti nel fondo patrimoniale. La casistica giurisprudenziale sulla questione non aiuta, vuoi perché non constano a chi scrive sentenze di legittimità che abbiano statuito proprio sul punto della “quantificazione” della tempestività per escludere o meno la negligenza dell’annotante, vuoi perché i casi giunti sino in Cassazione in cui rilevava il ritardo nell’annotazione riportano vicende in cui tale ritardo era stato decisamente significativo (es. nel caso della Sentenza Cassazione SS.UU. n. 21658/2009, richiamata dalla circolare, l’annotazione era stata fatta dopo circa sei anni…; invece la Sentenza Cassazione n. 16513/2012, proprio in tema di risarcimento del danno per tardiva annotazione, riporta il caso di un’annotazione avvenuta con quindici mesi di ritardo; la Sentenza Cassazione n. 21725/2013, in un caso in cui era vocato in giudizio non solo il Comune ma anche la persona fisica che aveva svolto le funzioni di USC, riporta la vicenda di un ritardo di 6 mesi).

Passando alla questione delle conseguenze del ritardo la circolare ministeriale accenna a conseguenze anche erariali: in realtà la casistica giurisprudenziale mostra come, citato in giudizio il Ministero o il Comune (si tralascia l’esame della questione squisitamente processuale di quale sia il soggetto legittimato passivo in caso di funzioni statali di cui all’art. 54 Tuel), si possa assistere alla diretta chiamata in giudizio anche dell’ufficiale di stato civile tenuto personalmente all’annotazione; ciò non toglie che anche se non chiamato in giudizio dai coniugi, in caso di condanna dell’Ente Locale (o del ministero), il dipendente che abbia svolto negligentemente l’attività di ufficiale di stato civile in occasione della mancata o tardiva annotazione potrà essere chiamato a risarcire l’amministrazione, nonché a rispondere disciplinarmente.

Come accennato sopra, il fatto che la vicenda sottesa alla richiesta di annotazione del fondo patrimoniale abbia sovente a che fare con l’intento di mettere al riparo i beni di un debitore dalle procedure esecutive spiega la rilevanza economica che porta a richiedere un risarcimento in caso di perdita del bene a seguito del pignoramento (e della conseguente vendita forzata): per quanto riguarda però la figura del dipendente l’azione giudiziaria avrà esito per lui negativo qualora ricorrano due elementi: la colpa grave nello svolgimento del dovere d’ufficio e l’effettiva presenza di un danno economico.

Sotto il primo profilo è evidente che il rispetto dei termini del procedimento di annotazione sarà dirimente, con la particolarità che la legge un termine non lo prevede ed il Ministero vigilante si limita a dare un’indicazione di “tempestività”: ad esempio il Tribunale di Terni, con Sentenza 8 luglio 2002 (infine confermata da Cass. n. 23808/2015), affermò che manca una norma che stabilisca il termine entro il quale l’Ufficiale di Stato Civile è tenuto a provvedere alle annotazioni ed escluse un difetto di diligenza dell’USC per non aver eseguito l’annotazione in tempo utile a rendere opponibile l’atto alla banca creditrice, tempo utile che in quel caso concreto sarebbe stato di soli 8 giorni (visto che 8 giorni dopo la richiesta di annotazione il creditore aveva proceduto ad iniziare l’esecuzione).

Per quanto riguarda l’accertamento della diligenza allora si vede quanto possa essere utile stabilire in via regolamentare, da parte dell’ente locale, il termine di durata del procedimento di annotazione: se è vero che stabilendo termini troppo lunghi l’ente potrebbe incorrere nelle censure della prefettura in sede di vigilanza è anche vero che in difetto di regolamentazione si potrebbe sostenere l’applicazione sussidiaria del termine di trenta giorni stabilito dalla Legge n. 241/90, il che certamente contrasterebbe con le indicazioni di celerità fornite dalle circolari ministeriali. Quale però che fosse il termine stabilito dall’ente, ciò rappresenterebbe comunque un punto di certezza per l’operato del dipendente e dunque per la verifica della sua diligenza (che come tale escluderebbe qualsiasi profilo risarcitorio, diretto od indiretto).

Il secondo profilo è quello della effettiva presenza del danno: secondo i principi generali civilistici infatti la negligenza è punita non in quanto tale ma qualora abbia causato un danno suscettibile di apprezzamento economico. Sul punto è illuminante la Sentenza Tribunale di Lecce n. 3554/2015, laddove nonostante l’accertamento conclamato che la richiesta di annotazione fosse rimasta senza esito per alcuni anni, è stata esclusa la condanna al risarcimento poiché non è stato provato che anche se l’annotazione fosse avvenuta in modo tempestivo i beni avrebbero potuto essere sottratti al pignoramento (infatti l’impignorabilità non è assoluta: ad esempio è ammessa l’esecuzione forzata che sia preordinata alla soddisfazione di crediti rivenienti da obbligazioni contratte per scopi non estranei ai bisogni della famiglia. In modo del tutto conforme si è espresso recentissimamente il Tribunale di Ragusa, Sentenza 13 marzo 2018, n. 334, in un caso in cui il ritardo era imputabile al notaio, ma la considerazione come visto è totalmente adattabile al caso del ritardo imputabile all’USC).

Ma allora non si può non osservare che il regime di impignorabilità dei beni conferiti in un fondo patrimoniale è stato sensibilmente attenuato dall’introduzione dell’art. 2929-bis Cc. che consente al creditore munito di titolo esecutivo di agire esecutivamente sui beni vincolati con atti a titolo gratuito (che poi è quel che accade nel caso di costituzione di fondo patrimoniale da parte dei coniugi) entro un anno dal momento in cui è data pubblicità alla costituzione del fondo: ciò significa che se il creditore è munito di titolo esecutivo la tardività dell’annotazione può diventare ininfluente purché il creditore pignori entri l’anno.

Alla luce di quanto detto appare che seppure la responsabilità dell’ufficiale di stato civile nel caso concreto possa essere tutta da dimostrare sia sotto il profilo della intempestività dell’adempimento che della reale esistenza del danno lamentato (o del nesso causale tra inadempimento e danno verificatosi), l’indicazione ministeriale di essere quanto mai solleciti nell’evasione delle pratiche di annotazione di costituzione di fondi patrimoniali è sicuramente nell’interesse dell’amministrazione nonché del dipendente addetto agli uffici di stato civile, se non altro al fine di evitare giudizi che si rivelano defatiganti anche in caso di esito positivo.

di Filip Bernini


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