Aggiornamento del “Piano nazionale Anticorruzione” 2015: l’Anac “redarguisce” le Amministrazioni

Aggiornamento del “Piano nazionale Anticorruzione” 2015: l’Anac “redarguisce” le Amministrazioni

Con la Determinazione n. 12 del 28 ottobre 2015 è giunto l’aggiornamento del “Piano nazionale Anticorruzione” (“PnA”), adottato da Anac.

Si tratta di un Documento a dir poco fondamentale per gli Enti Locali (e non solo): il “PnA” infatti costituisce il “modello” cui devono necessariamente ispirarsi i Piani Anticorruzione di ciascuna Amministrazione, che può discrezionalmente solo implementarne i contenuti (aggiungendo nuove aree di rischio, elaborando proprie misure di valutazione del rischio medesimo, ecc.) e quindi aumentarli, giammai diminuirli.

L’obbligo di conformità del Piano locale con quello nazionale è peraltro sanzionabile da Anac.

L’aggiornamento in questione giunge dopo un buon lasso di tempo dall’entrata in vigore della normativa: è quindi l’occasione per Anac di trarre un bilancio della fase di prima attuazione della “Legge Anticorruzione” (Legge n. 190/12), bilancio che appare essere decisamente negativo.

Sono queste le cattive notizie riportate nel titolo: “così non ci siamo”, afferma l’Anac.

Questo è quindi solo il primo di una serie di approfondimenti che dedicheremo al nuovo “PnA”, e sarà focalizzato sulla premessa rivolta a quanto fatto fino ad ora dalle Amministrazioni.

Anac introduce il nuovo Piano richiamando sulle sanzioni previste per gli Enti che non pongano in essere “l’attuazione effettiva di misure in grado di incidere sui fenomeni corruttivi”, richiamando il Regolamento sanzionatorio apposito e ribadendo, soprattutto, i casi ritenuti assimilabili alla “omessa adozione” del Piano triennale di prevenzione della corruzione: “equivale ad omessa adozione: a) l’approvazione di un provvedimento puramente ricognitivo di misure, in materia di Anticorruzione, in materia di adempimento degli obblighi di pubblicità ovvero in materia di Codice di comportamento di Amministrazione; b) l’approvazione di un provvedimento, il cui contenuto riproduca in modo integrale analoghi provvedimenti adottati da altre Amministrazioni, privo di misure specifiche introdotte in relazione alle esigenze dell’Amministrazione interessata; c) l’approvazione di un provvedimento privo di misure per la prevenzione del rischio nei Settori più esposti, privo di misure concrete di attuazione degli obblighi di pubblicazione di cui alla disciplina vigente, meramente riproduttivo del Codice di comportamento emanato con il Dpr. n. 62/13”.

I Piani Anticorruzione e i Codici di comportamento “copia-e-incolla” e la mancata identificazione di specifiche e circostanziate misure Anticorruzione nei Settori rilevati come sensibili a tal fine costituiscono quindi casi tipici di omesso adempimento alle norme di cui alla Legge n. 190/12, in quanto tali sanzionabili (con pena pecuniaria, specificata nel Regolamento sanzionatorio).

Nel Paragrafo I del nuovo “PnA” si rinviene il bilancio di Anac sull’esame a campione effettuato sui Piani Anticorruzione di 1911 Amministrazioni: ne emerge un quadro tutt’altro che lusinghiero, che Anac stigmatizza con forza.

I criteri seguiti dall’Autorità per la valutazione sono stati, “la qualità del processo di gestione del rischio, la programmazione delle misure di prevenzione e il livello di coordinamento o integrazione con altri strumenti di programmazione”: è chiaro quindi che l’adozione del Piano non può essere concepita (nel suo optimum) come mero adempimento burocratico, ma deve portare ad una vera e propria “autoanalisi” (così Anac nel Comunicato di presentazione dell’aggiornamento al “PnA”) di ciascuna Amministrazione, volta a scovare in concreto le aree di attività a rischio di fenomeni corruttivi, e ad adottare le conseguenti misure per la riduzione del rischio.

È evidente il parallelismo con la normativa di prevenzione “per eccellenza”, ovvero quella in materia di Sicurezza sul lavoro (Dlgs. n. 81/08): la mappatura del rischio, l’individuazione di posizioni di garanzia specifiche e di obblighi di vigilanza, l’adozione di misure specifiche per diminuire (ove non sia possibile l’eliminazione) il rischio rilevato, la documentazione obbligatoria, costituiscono tratti comuni alle 2 normative, che hanno in comune, prima di tutto, il punto di partenza: la possibilità concreta che, all’interno del posto di lavoro, o dell’Ente, possa verificarsi un infortunio, o un fenomeno corruttivo, al di là dell’effetto antigiuridico che tali eventi comportino (da punirsi in altre sedi: penale, civile, disciplinare, ecc.).

Il punto di riferimento della Legge n. 190/12, però, è in primo luogo il Dlgs. n. 231/01, Legge storica che ha introdotto in Italia la responsabilità penale dell’Ente privato: responsabilità evitabile adottando (sinora su base volontaria e non obbligatoria) all’interno dell’Azienda talune misure organizzative volte a ridurre il rischio di commissione di taluni reati, appositamente elencati nella normativa. Su tale parallelismo si tornerà nei prossimi approfondimenti, essendo rilevante soprattutto con riferimento alle Società pubbliche.

Anac espone che la quasi totalità degli Enti campione ha adottato un Piano Anticorruzione, e una percentuale sensibilmente minore, ma pur sempre maggioritaria, ha altresì aggiornato detto Piano: indica altresì un sensibile miglioramento della qualità dei Piani in fase di aggiornamento, ma ritiene il livello medio di tali Piani “insoddisfacente”: del resto, tutti gli aspetti presi in considerazione da Anac nell’esame (“analisi del contesto, esterno e interno, il processo di valutazione del rischio, il trattamento del rischio, il coinvolgimento degli attori interni ed esterni e il sistema di monitoraggio”) ricevono una valutazione deficitaria.

Più nel dettaglio, particolarmente critica si rivela l’esame delle aree di rischio: sia con riferimento a quelle obbligatorie (appalti, concorsi, ecc.) come da “PnA”, talvolta addirittura omesse in alcuni Piani analizzati, sia soprattutto alle “aree ulteriori”, cioè alle aree non obbligatorie che ciascun Ente può scegliere di mappare, ove ritenute di particolare delicatezza (spesso, ad esempio, i piani anticorruzione indicano l’Area “Tributi”, o l’Area “Polizia municipale”, ecc.).

Il deficit riscontrato in sede di individuazione delle aree si riverbera poi sulla concreta segnalazione dei rischi: Anac riscontra infatti “difficoltà delle Amministrazioni di individuare correttamente i rischi di corruzione, di collegarli ai processi organizzativi e di utilizzare un’adeguata metodologia di valutazione e ponderazione dei rischi”. Ne segue l’inadeguatezza anche del trattamento del rischio, posto che nella maggior parte dei casi le misure Anticorruzione individuate si palesano inidonee ad “identificare e programmare gli interventi organizzativi finalizzati a ridurre il rischio corruttivo nell’Amministrazione”, così come la loro programmazione.

Mancando una sufficiente pianificazione dell’attuazione concreta di tali misure, viene meno l’effettività delle stesse.

In altre parole, la sola previsione delle misure Anticorruzione (obbligatorie, come previste dal “PnA”, o anche ulteriori, spesso non contemplate nei Piani analizzati da Anac) non è sufficiente a sventare il pericolo di fenomeni corruttivi nelle aree a rischio: tali misure, per essere effettive, devono essere pianificate, programmate e, soprattutto, coerentemente attuate.

Anche i processi di monitoraggio interno sull’attuazione delle misure in questione sono reputati insufficienti.

Ciò è imputato, in parte, anche alla “unicità” delle indicazioni del “PnA” per qualsiasi Amministrazione (sia essa statale, locale, non economica, sanitaria, in forma societaria, ecc.): questa è una delle principali novità dell’aggiornamento 2015, che per la prima volta individua talune “aree omogenee” di Amministrazioni, “tagliando” su misura talune delle misure previste in via generale (di ciò si dirà nei prossimi approfondimenti): “i fattori di successo per migliorare le strategie di prevenzione della corruzione, evitando che queste si trasformino in un mero adempimento, sembrano essere la differenziazione e la semplificazione dei contenuti del ‘PnA’, a seconda delle diverse tipologie e dimensioni delle amministrazioni, nonché l’investimento nella formazione e l’accompagnamento delle Amministrazioni e degli Enti nella predisposizione del ‘Ptpc’”.

Ma quali sono le cause endogene alle Amministrazioni di tale sin qui insufficiente attuazione della normativa Anticorruzione ? Anac le elenca:

  • sostanziale novità e complessità della normativa”. Come si è detto, la natura “prevenzionistica” e non primariamente sanzionatoria di tale normativa ha posto in difficoltà le amministrazioni, chiamate ad una “autoanalisi organizzativa” e alla “individuazione di misure preventive relative potenzialmente a tutti i settori di attività”: ciò in relazione ad un concetto di Anticorruzione più ampio di quello strettamente penalistico;
  • difficoltà organizzative delle amministrazioni cui si applica la nuova politica Anticorruzione”, soprattutto con riferimento alle risorse finanziarie per formazione, consulenza, ecc.;
  • un diffuso atteggiamento di mero adempimento nella predisposizione dei Ptpc limitato ad evitare le responsabilità che la legge fa ricadere sul Rpc”: si censura quindi la politica del mero “adempimento burocratico” che può condurre ai già indicati “piani copia-e-incolla”;
  • isolamento del Rpc nella formazione del ‘Ptpc’ e il sostanziale disinteresse degli Organi di indirizzo”. Responsabilità, quindi, anche politiche nel mancato supporto al responsabile Anticorruzione dell’Ente nella stesura del Piano.

Tale è la premessa, non proprio confortante, da cui l’Anac muove per dettare le nuove linee di implementazione (o di stesura originaria) dei Piani Anticorruzione.

di Mauro Mammana

 


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