Con l’intesa sul Decreto correttivo dell’armonizzazione, un passo decisivo verso il cambiamento

di Iacopo Cavallini e Luciano Fazzi

In questi 3 anni si è molto insistito sulla “novità”, e comunque sulla rilevanza della sperimentazione come approccio bottom-up (“dal basso verso l’alto”) anziché top-down per l’applicazione graduale della nuova contabilità pubblica.
Nel caso degli Enti Locali e delle Regioni, la disposizione in materia è contenuta all’art. 78, comma 5, del Dlgs. n. 118/11, laddove si legge che, “in considerazione degli esiti della sperimentazione, con i Decreti legislativi di cui all’art. 2, comma 7, della Legge 5 maggio 2009, n. 42, sono definiti i contenuti specifici del principio della competenza finanziaria di cui al punto 16 dell’Allegato 1 e possono essere ridefiniti i principi contabili generali; inoltre sono definiti i principi contabili applicati di cui all’art. 3, il livello minimo di articolazione del Piano dei conti integrato comune e del Piano dei conti integrato di ciascun Comparto di cui all’art. 4, la codifica della transazione elementare di cui all’art. 6, gli schemi di bilancio di cui agli artt. 11 e 12, i criteri di individuazione dei Programmi sottostanti le missioni, le metodologie comuni ai diversi Enti per la costruzione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi del bilancio, le modalità di attuazione della classificazione per missioni e programmi di cui all’art. 17, nonché della definizione di spese rimodulabili e non rimodulabili di cui all’art. 16”.
Pertanto:
il triennio di sperimentazione è atteso a fornire esiti sull’applicazione della contabilità armonizzata;
tali esiti vengano raccolti in un Dlgs. recante disposizioni integrative e correttive del Decreto “originario” (il Dlgs. n. 118/11), purché coerente con i princìpi generali e con la procedura previsti nella disposizione “originaria” (la Legge n. 42/09);
le presenti integrazioni e correzioni possono ridefinire i contenuti di 17 dei 18 principi contabili generali (o “postulati”), mentre devono intervenire sul postulato della competenza finanziaria, sui 4 principi contabili applicati, nonché su piano dei conti, schemi di bilancio, codifiche della transazione elementare, ecc..
A distanza di quasi 2 anni e mezzo dall’avvio della sperimentazione, possiamo evidenziare come il suo andamento e i suoi esiti parziali, e le pressioni degli Enti che vi hanno aderito, abbiano probabilmente “dilatato” gli interventi correttivi su alcuni dei punti previsti (le tecnicalità per l’applicazione del nuovo criterio di competenza finanziaria), mentre su altri il processo di riforma è ben lungi dall’aver rispettato i tempi previsti (il Piano degli indicatori e dei risultati attesi, “questo sconosciuto”).
Non è dunque mistero per alcuno, che tra le cause che hanno spinto il Governo a rinviare l’entrata in vigore della cosiddetta ”Armonizzazione” al 1° gennaio 2015 vi fosse la necessità di emanare un Decreto correttivo del Dlgs. n. 118/11 tale da recepire tutte le istanze emerse e contemporaneamente che permettesse di meglio approfondire alcuni aspetti della riforma.
Una volta che le varie parti interessate o coinvolte direttamente nel processo di riforma hanno raggiunto l’intesa per un rinvio del medesimo e dunque per un prolungamento della sperimentazione, si è aperta una finestra temporale che consente di compiere tutti i necessari passi istituzionali per giungere a definitiva approvazione. Ed infatti, in data 5 febbraio 2014, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per gli Affari giuridici e legislativi, ha trasmesso lo Schema di decreto legislativo concernente disposizioni integrative e correttive del Dlgs. n. 118/11, recante disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli Enti locali e dei loro Organismi, approvato dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 31 gennaio 2014.
Il nuovo Decreto emendato rappresenta un Documento molto voluminoso così ripartito: il Titolo I contiene i principi contabili generali e applicati per le Regioni, Province autonome e gli Enti locali; il Titolo II contiene i principi contabili generali ed applicati per il Settore sanitario; il Titolo III, infine, l’ordinamento finanziario e contabile delle Regioni; in via residuale, il Titolo IV l’adeguamento delle disposizioni riguardanti la finanza regionale e locale, e il Titolo V le disposizioni transitorie e finali. Alla Bozza di decreto sono allegati tutti i principi generali, gli schemi di bilancio e i documenti prodotti o aggiornati durante la sperimentazione. Sulla suddetta Dozza di decreto sono successivamente intervenuti, con proposte emendative, i rappresentanti delle Regioni, e l’Anci e l’Upi in rappresentanza degli Enti Locali.
Tali emendamenti avevano la finalità di rimuovere alcune criticità emerse durante la sperimentazione e non ancora recepite nei principi contabili.
Le proposte avanzate dalle Regioni riguardano:
il riconoscimento della potestà legislativa delle Regioni in materia di contabilità;
l’introduzione di una Missionedi bilancio a carattere strumentale, dedicata al Personale;
la compatibilità del sistema con gli strumenti relativi alla nuova programmazione comunitaria 2014/2020;
la contabilizzazione dei derivati;
l’eliminazione di disallineamenti e sovrapposizioni tra le regole contabili previste al Titolo I rispetto a quelle previste al Titolo II (che tratta specificamente la materia sanitaria), sottolineando particolarmente il tema della contabilizzazione delle manovre fiscali.
Le proposte di emendamento avanzate invece dall’Anci e dall’Upi riguardano:
la gestione dell’eventuale disavanzo derivante dal riaccertamento straordinario dei residui e l’accantonamento al “Fondo crediti di dubbia esigibilità”;
la proroga del termine per l’approvazione del bilancio consolidato dal 30 giugno al 30 settembre;
limitazione, almeno per gli Enti in sperimentazione, delle Società da consolidare, non considerando le Società quotate e quelle da esse controllate;
la possibilità, nel corso dell’esercizio provvisorio, di sfruttare cumulativamente i residui del mese precedente non utilizzati.
Nel corso delle sedute della Conferenza Unificata tenutesi il 18 febbraio, il 20 febbraio e l’11 marzo 2014, sono sostanzialmente stati recepiti tutti gli emendamenti proposti dai rappresentanti degli Enti territoriali ad eccezione di quelli proposti dai rappresentanti delle Regioni in tema di sanità; infine, in occasione della seduta del 3 aprile 2014 è stata sancita l’intesa tra Governo, Regioni ed Enti locali sullo Schema di Dlgs. concernente disposizioni integrative a correttive del Dlgs. n. 118/11, accogliendo gran parte delle modifiche proposte dai rappresentanti degli Enti interessati.
Quest’ulteriore passo dovrebbe far presupporre che ormai il processo della sperimentazione si possa considerare concluso con il 31 dicembre 2014 e, salvo proroghe oggi imprevedibili, l’armonizzazione dei sistemi contabili dovrebbe estendersi a tutti gli Enti territoriali a partire dal 1° gennaio 2015.
Sicuramente, come previsto dal Decreto, si tratterà di una partenza graduale, come peraltro è stato l’avvio della sperimentazione per gli Enti che hanno aderito al progetto a partire dal 2012, e pertanto, le regole della nuova contabilità non si applicheranno tutte da subito: in particolare, contabilità economico-patrimoniale e bilancio del “gruppo pubblico locale”, nel caso di Enti di minori dimensioni e dunque privi di risorse e competenze specifiche per affrontare questi ulteriori aspetti della riforma; ancora da definire, inoltre, i contorni tecnici dell’adeguamento tra Siope e Piano dei conti integrato, come tra Patto di stabilità e competenza finanziaria breve/potenziata.
Resta il fatto, a parere di chi scrive, che solo quando l’armonizzazione interesserà tutti gli Enti e dunque sarà entrata effettivamente a regime, si potrà effettivamente comprendere quali potranno essere gli effetti di questa rivoluzione contabile sull’intero sistema della P.A.


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