Con la Circolare n. 25/E, del 6 agosto 2014, l’Agenzia delle Entrate ha fornito, come ogni anno, gli indirizzi operativi relativi alla prevenzione e al contrasto dell’evasione fiscale per il 2014.
L’Agenzia è chiamata, nell’anno 2014, non solo a consolidare i risultati positivi che finora ha conseguito, ma anche a sviluppare una strategia di contrasto all’evasione e all’elusione fiscale che consenta al Governo di raggiungere le seguenti 2 mete cristallizzate, rispettivamente, dagli artt. 3 e 9 della Legge 11 marzo 2014, n. 23 (“Legge-delega fiscale”) e dall’art. 6 del Dl. 24 aprile 2014, n. 66, convertito con modificazioni dalla Legge 23 giugno 2014, n. 89 (c.d. “Decreto Irpef”):
– la stima e il monitoraggio dell’evasione fiscale e il rafforzamento dell’attività conoscitiva e di controllo;
– la relazione alle Camere sulla realizzazione delle strategie di contrasto all’evasione fiscale e sui risultati conseguiti e attesi.
Secondo le indicazioni del Ministro competente[1], l’azione di prevenzione e contrasto all’evasione e all’elusione fiscale dell’Agenzia delle Entrate deve presupporre una elevata qualità dell’attività di accertamento e una scelta adeguata della tipologia di controllo, posto che la combinazione sinergica di tali 2 elementi deve permettere, attraverso l’emersione di maggiore base imponibile, la riduzione del tax gap.
Per lo svolgimento dei propri compiti l’Agenzia delle Entrate deve assegnare un ruolo centrale, sia al rapporto con il contribuente, sia al rapporto con tutti gli altri soggetti istituzionali che, nell’ambito dell’esercizio delle loro funzioni, possono produrre o innescare le attività accertative di competenza dell’Agenzia stessa (Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Procure della Repubblica, Inps, Inail, Siae ed Enti territoriali).
Posto che l’evasione e l’elusione fiscale sono fenomeni distribuiti in maniera eterogenea, sia a livello territoriale che settoriale, per l’Agenzia la base dell’azione di controllo rimane l’attenta e strutturata analisi del rischio, riferita a ciascuna macro-tipologia di contribuenti, tesa a valorizzare la conoscenza delle dinamiche economiche presenti in ciascuna realtà provinciale. All’uopo risultano fondamentali gli studi predisposti dai diversi Enti che svolgono indagini statistiche, visto che le fonti informative servono per individuare i Settori sui quali, a livello territoriale, è più opportuno porre attenzione in vista dell’effettuazione dei controlli.
La lotta all’evasione rappresenta, non solo un fine, ma anche un mezzo per dare risposte alla sempre più diffusa e pressante esigenza di legalità ed equità. Per questo, l’Agenzia delle Entrate deve avere la capacità di generare nei contribuenti la percezione della correttezza e della proporzionalità dell’azione di controllo.
Per raggiungere tale scopo devono essere posti sotto esame i comportamenti evasivi più gravi, e tra questi, in particolare, quelli che, non solo provocano un mancato gettito rilevante, ma anche rappresentano fonte di distorsioni alla libera concorrenza. Fattispecie quest’ultima che, in un contesto economico come quello attuale, amplifica la sua portata lesiva a danno dei contribuenti che invece sono leali con il Fisco. In tal senso rileva particolarmente l’evasione nel Settore dell’Imposta sul valore aggiunto.
All’atto pratico, la strategia del controllo necessita di essere improntata in maniera tale che i singoli Uffici:
– volgano l’attenzione alle fattispecie da cui possano scaturire maggiore Imposte accertabili, tralasciando invece quelle di minore rilevanza in termini di recupero di risorse finanziarie o di minore sostenibilità. In questo modo, agli occhi dei contribuenti l’Amministrazione appare certamente più efficiente, in quanto non dispiega le proprie forze verso situazioni poco significative;
– valutino il rischio evasione particolarmente per l’Imposta sul valore aggiunto, anche in funzione delle possibili ricadute sulle altre Imposte;
– concentrino le lavorazioni sulle annualità più recenti;
– pongano particolare attenzione al reiterarsi di comportamenti elusivi/evasivi attribuibili a contribuenti stanziati in aree territoriali determinate, nella consapevolezza che gli stessi comportamenti possono essere ideati da una unica mente, che pertanto va individuata per interrompere il fenomeno medesimo;
– favoriscano la crescita dell’utilizzo degli strumenti partecipativi dei contribuenti al procedimento di accertamento (e a quelli deflattivi del contenzioso), di talché si riduca il c.d. “tasso di conflittualità”;
– procedano con la massima attenzione nell’utilizzo degli strumenti di ricostruzione presuntiva del reddito, onde evitare contestazioni riferite a redditi che non si accostano logicamente alla realtà del contribuente e alla sua capacità contributiva;
– concentrino la propria attività in via prioritaria verso i comparti economici che hanno un elevato livello di tax gap, oppure che non sono stati oggetto di controlli negli ultimi 2 anni.
A completamento delle linee strategiche cui occorrerà far riferimento, val quanto precisare che l’anno d’imposta 2012 dovrà rappresentare la bussola di riferimento per le attività istruttorie esterne, mentre la conferma del miglioramento della qualità dei controlli costituirà il faro che deve guidare l’attività di accertamento.
Ciò precisato, la Direzione centrale Accertamento ha provveduto a sintetizzare, sia gli indirizzi rinvenibili nella documentazione che nei primi 6 mesi dell’anno ha fatto pervenire alle strutture operative, sia le indicazioni contenute nelle comunicazioni e note di servizio poste a corredo di segnalazioni, liste di soggetti e applicazioni di supporto all’attività di controllo, che riguardano specificamente:
– le attività di controllo fiscale destinate alle diverse macro-tipologie di contribuenti (“attività specifiche”);
– le attività che, per loro natura, non possono associarsi a nessuna macro-tipologia di contribuenti, ma che, secondo diversa intensità, le interessano tutte in senso trasversale (“attività trasversali”).
Di seguito si analizzano, in sintesi, le sole attività specifiche che (in buona sostanza) integrano nel loro complesso la peculiare strategia che le strutture operative sono chiamate ad adottare al fine di ridurre i rischi di evasione/elusione che caratterizzano ognuna delle macro-tipologie di contribuenti; mentre si rimanda alla lettura della Circolare in commento per l’approfondimento delle “attività specifiche”.
Attività specifiche
Grandi contribuenti
Il tutoraggio sarà ancora utilizzato quale arma per individuare con maggiore precisione la rischiosità dei citati soggetti.
Tuttavia, in 2 specifici casi il tutoraggio potrà limitarsi ad un sintetico aggiornamento della scheda di rischio:
1) l’analisi del soggetto effettuata negli anni precedenti non deve aver rilevato un livello di rischio elevato;
2) l’attività di controllo deve aver appurato che, l’evento in virtù del quale era stato attribuito un rischio elevato, non si è in realtà verificato.
Occorre precisare tuttavia che, con riferimento ai casi di cui ai punti 1) e 2), la limitazione del tutoraggio è ammessa alla condizione che dalle dichiarazioni e dai bilanci non emergano scostamenti o eventi significativi.
Le strutture regionali dedite al controllo dei contribuenti in parola, rispetto alle attività di verifica e di accertamento, dovranno volgere in via preferenziale la loro attenzione verso quelle fattispecie che possono dar luogo ad una reale evasione o elusione tributaria (es. delocalizzazione dei redditi verso Paesi con fiscalità più favorevole), considerando pur sempre importanti le questioni che hanno ad oggetto la interpretazione giuridica delle norme.
I soggetti che comunicano l’adesione al regime degli oneri documentali nell’ambito dei prezzi di riferimento non sono al riparo dalla possibilità di essere sottoposti a controllo.
L’avviso di accertamento deve presupporre una completa ed esaustiva istruttoria da parte degli Uffici, che comprenda al suo interno il contradditorio (nei casi in cui non sussista il rischio di una decadenza dell’azione accertatrice). Meritano di essere trattati con priorità quegli elementi che hanno significative ricadute sulle Aziende interessate ai controlli.
Infine, la Direzione centrale Accertamento ricorda come sia opportuno indirizzare le attività accertative in via prioritaria verso i seguenti lidi:
– situazioni che richiedono massima attenzione a tutela del credito erariale (erogazioni rimborsi, decadenza polizze fideiussorie o situazioni debitorie di particolare rilevanza);
– fattispecie di pianificazioni fiscali aggressive.
Imprese di medie dimensioni
È previsto il potenziamento dell’attività di controllo riferita alla appena citata macro-tipologia di contribuenti. Nello specifico, il coordinamento di tale attività è affidata alle Direzioni regionali, che supervisionano altresì l’analisi del rischio effettuata dalle Direzioni provinciali. Queste ultime ricevono dalle strutture regionali le schede di rischio di quei contribuenti già appartenuti alla macro-tipologia delle “Imprese di grandi dimensioni”.
L’analisi del rischio presuppone il compimento di 2 procedure particolarmente importanti:
– la mappatura delle “Imprese di medie dimensioni” presenti nella Provincia;
– il censimento dei rischi di evasione/elusione seguendo gli indirizzi all’uopo comunicati.
Un campanello di allarme ai fini dell’analisi del rischio è rappresentato dal fenomeno delle migrazioni delle Imprese dal Comparto dei grandi contribuenti a quello delle Imprese medie dimensioni.
La comunicazione dell’adesione al regime degli oneri documentali nell’ambito dei prezzi di riferimento non mette al riparo i soggetti che appartengono alla macro-tipologia in esame dalla possibilità di essere sottoposti a controllo.
Imprese di minore dimensioni e lavoratori autonomi
Un’attenta analisi del rischio e di selezione è da porre alla base delle attività istruttorie e di accertamento. Rilevano in tal senso, facendone un uso secondo indicazioni operative e metodologiche già fornite in passato, sia gli specifici applicativi di analisi, sia le liste di posizione trasmesse alle strutture preposte nel corso dell’ultimo periodo del 2013 e nei primi 6 mesi del 2014.
Posto che, in ragione dell’art. 10, commi da 9 a 13, del Dl. n. 201/11, convertito con modificazioni dalla Legge n. 214/11, una serie di vantaggi vengono attribuiti ai contribuenti che hanno assolto fedelmente all’obbligo di comunicazione dei dati rilevanti ai fini degli studi di settore e che risultano congrui, coerenti e normali, la Direzione centrale Accertamento mette in evidenza come sia necessario porre particolare attenzione al riscontro se siffatti contribuenti si siano in realtà collocati “abusivamente” nel regime premiale testé richiamato.
Riguardo all’aspetto della fedeltà dei dati dichiarati ai fini degli studi di settore, la Circolare precisa che (anche) in caso di infedele compilazione dei Modelli relativi agli studi di settore, è possibile ricorrere all’accertamento induttivo se tra i ricavi o compensi stimati applicando gli studi di settore sulla base dei dati corretti e i ricavi stimati sulla base dei dati dichiarati in Dichiarazione risulta una differenza superiore al 15%, o comunque ad Euro 50.000.
Sulla raccomandazione della Direzione centrale volta a stanare gli “abusivi”, vieppiù rileva la circostanza che l’attività di accesso breve deve essere volta anche a rintracciare i casi in cui vi sia stata una abusiva collocazione nel ridetto regime premiale, rendendosi necessaria una maggior sinergia tra gli Uffici territoriali e quelli del controllo, al fine di aumentare il tasso di positività dei verbali compilati.
L’attività di accesso breve peraltro si presenta come tra le più rappresentative in termini di immagine e deterrenza sul territorio, per questo deve esser svolta da personale formato.
È in riferimento ai controlli relativi alla platea degli esercenti arti e professioni che deve privilegiarsi l’utilizzo dello strumento delle indagini finanziarie, stante la difficoltà a ricostruire la posizione dei citati soggetti per altre vie. Fermo restando che tale mezzo istruttorio è da utilizzarsi nelle ipotesi in cui vengono in evidenza – a seguito di un’attenta e preventiva analisi del rischio – significative anomalie dichiarative. In tale contesto, primaria importanza riveste il ricorso al contradditorio preventivo con il contribuente, atteso il valore delle presunzioni stabilite dal comma 1, n. 2, secondo periodo, dell’art. 32 del Dpr. n. 600/73 e le conseguenze che dalle stesse potrebbero discendere. Ciò stante, le presunzioni previste dalla norma vanno applicate secondo criteri di proporzione e ragionevolezza, tenendo in debito conto quanto dimostrato dal contribuente. Nella consapevolezza che l’Organo accertatore procedente utilizzerà i poteri e gli strumenti che meglio si attagliano, dati gli elementi a disposizione, alla ricostruzione della capacità contributiva complessiva del soggetto.
L’Ufficio individuerà il metodo di accertamento, anche induttivo, una volta analizzato l’insieme delle operazioni finanziarie rilevate e una volta valutata la relativa coerenza complessiva rispetto alla concreta realtà economico-operativa e conseguentemente alla capacità contributiva del contribuente.
Enti non commerciali, Onlus e altri soggetti che fruiscono di regimi agevolati (Società cooperative e Settore agricolo)
Le vere e proprie attività commerciali mascherate dietro il Comparto degli Enti non commerciali meritano tutta l’attenzione da parte delle Direzioni provinciali, che invece eviteranno di perseguire quelle situazioni di “minima rilevanza”.
Per le Onlus, l’attività di controllo deve essere mirata alla verifica della corrispondenza delle attività in concreto esercitate con quelle che meritano la normativa di Settore, tralasciando invece le situazioni che comporterebbero solo rilievi e contestazioni di carattere meramente formale. Posto che per i soggetti iscritti all’Anagrafe delle Onlus sussiste il controllo preventivo delle Direzioni regionali, l’analisi del rischio per tali Organismi avrà il supporto degli elementi che in tale contesto dovessero emergere.
Nello specifico Comparto delle Società cooperative, ad essere selezionati in via prioritaria dagli Uffici saranno i soggetti che si qualificano come Cooperative senza essere iscritte nel relativo Albo. Stesso trattamento viene riservato alle Società cooperative nei cui confronti vengono rilevati specifichi indicatori di rischio, quali:
– crediti Iva elevati che non trovano giustificazione rispetto al Settore di attività o al volume di affari;
– perdite sistematiche che sono il frutto (apparentemente) di gestioni antieconomiche;
– periodo di attività brevi;
– incoerenza degli indicatori gestionali (come, ad esempio, il costo del lavoro rispetto ai ricavi di vendita).
Nel Settore dell’agricoltura, al fine di evitare il ricorso abusivo alle agevolazioni ivi previste, l’attività di controllo deve presupporre una opera di selezione da parte degli Uffici che sia indirizzata, in via prioritaria, ad individuare i soggetti che esercitano le c.d. “attività connesse” (manipolazione, commercializzazione e trasformazione) aventi ad oggetto prevalentemente l’acquisto di prodotti agricoli provenienti da terzi. Particolare attenzione meritano le situazioni da cui è possibile dedurre che ci si trovi di fronte all’esercizio dissimulato di un’attività agrituristica.
Persone fisiche
Nell’ambito dell’attività di controllo riferita a questo Comparto, va rilevato che nel corrente anno è stata data attuazione alla normativa che ha introdotto il c.d. “Redditometro”. L’applicativo informatico all’uopo predisposto, denominato “Ve.r.di.”, svolge una duplice funzione: è destinato alle attività di analisi del rischio sulle persone fisiche e funge da ausilio alla determinazione sintetica del reddito.
Detto strumento, nel 2014, sarà utilizzato dalle Direzioni provinciali con spirito propositivo, onde individuare gli aspetti che possono essere oggetto di miglioramento. Le esperienze così maturate saranno fatte proprie dalle Direzioni regionali che proporranno alla Direzione centrale Accertamento osservazione, integrazione o eventuali modifiche.
Ad essere curata con particolare attenzione dovrà essere la fase di cernita dei soggetti “a rischio”. Ciò che si vuol evitare è che il procedimento accertativo venga attivato laddove non si riscontrino scostamenti significativi tra reddito dichiarato e capacità di spesa.
Le posizioni evidenziate dal nuovo applicativo informatico dovranno essere analizzate anche con l’ausilio degli altri strumenti di analisi e selezione disponibili, che peraltro potrebbero spingere gli Uffici a privilegiare l’adozione di altre metodologie di controllo che meglio si attagliano alla fattispecie concreta.
Costituiscono elementi essenziali del procedimento di controllo basato sul “redditometro”, sia il contradditorio, sia la (conseguente) valutazione da parte degli Uffici delle prove addotte dal contribuente in tale sede.
La modalità di verbalizzazione dei momenti di confronto con il contribuente va curata con particolare cura, dovendosi mettere in risalto, tanto la documentazione giustificativa esibita, quanto le argomentazioni logiche addotte. Tali accortezze devono evitare che si possa giungere a delle pretese accertative che non siano correlate alla reale capacità contributiva del soggetto.
Le Direzioni provinciali, nel pianificare le altre attività di controllo delle persone fisiche ai fini delle Imposte dirette, oltre a tenere conto delle posizioni segnalate nell’ambito delle “liste selettive”, devono anche attenersi a determinate linee strategiche di azione relativamente ai seguenti processi lavorativi.
Controlli sugli oneri dedotti, sulle detrazioni d’imposta e ritenute
Con riferimento a questo punto, vi è da specificare che, anche se compete al livello centrale l’individuazione delle posizioni attraverso specifiche attività di analisi del rischio, rimane tuttavia impregiudicata la possibilità da parte dell’Ufficio di attivare il controllo nei confronti di posizioni per le quali disponga di elementi specifici.
Il livello centrale continuerà a gestire operativamente l’avvio del controllo, attraverso la trasmissione delle richieste di documentazione di cui all’art. 36-ter, comma 3, del Dpr. n. 600/73. Inoltre, per una parte consistente delle Dichiarazioni segnalate, il controllo continuerà ad essere perfezionato centralmente, con conseguente produzione automatica ed invio delle comunicazioni di cui al comma 4 del citato art. 36-ter.
Accertamenti parziali eseguiti sulla base di criteri di incrocio relativi a diverse tipologie reddituali
Rispetto agli accertamenti parziali automatizzati predisposti centralmente, le Direzioni provinciali ed il Centro operativo di Pescara dispongono, per l’anno 2009, all’interno della nuova applicazione “G.i.a.r.a.”, di segnalazioni effettuate a livello centralizzato in base ai criteri relativi alle categorie reddituali “Lavoro dipendente”, “Assegni periodici” corrisposti al coniuge e “Locazione Fabbricati” la cui titolarità sia riconducibile al medesimo contribuente.
Le Aree controllo delle Direzioni provinciali dispongono altresì, per il medesimo periodo di imposta, grazie all’applicazione “I.Con.A”, delle segnalazioni delle persone fisiche titolari dei seguenti redditi, parzialmente o totalmente non dichiarati:
– fondiari da “immobili fantasma”;
– di lavoro dipendente e assimilati (tra i quali quelli derivanti da assegni periodici);
– di partecipazione in Società di persone e in Srl in trasparenza;
– diversi e di lavoro autonomo abituale e non professionale;
– redditi soggetti a tassazione separata, in particolare indennità per la cessazione di rapporti di agenzia, indennità percepite per la cessazione da funzioni notarili e indennità percepite da sportivi professionisti.
L’applicazione “I.Con.A”. mette a disposizione delle Direzioni provinciali un format che, essendo già comprensivo di dati contabili e motivazioni, permette la predisposizione di un unico avviso di accertamento parziale.
[1] Vedi Atto di indirizzo per il conseguimento degli obiettivi di politica fiscale per gli anni 2014 2016 del 31 dicembre 2013.
di Ivan Bonitatibus
