Enti Locali: nuova disciplina sulle spese di personale e riflessi sull’armonizzazione contabile

Enti Locali: nuova disciplina sulle spese di personale e riflessi sull’armonizzazione contabile

La disciplina speciale in tema di spese per il personale degli Enti Locali prevede che le Amministrazioni soggette alle regole del Patto di stabilità interno, ai sensi del comma 557 dell’art. 1 della Legge n. 296/06 (“Finanziaria 2007”), sono tenute ad assicurare “la riduzione delle spese di personale, al lordo degli oneri riflessi[a loro carico] e dell’Irap, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali”.

Per i prefati Enti la diminuzione dei costi monetari per il lavoro deve avvenire“garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia e rivolte, in termini di principio, ai seguenti ambiti prioritari di intervento: a) riducendo l’incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, anche reintegrando parzialmente i lavoratori cessati e contenendo il lavoro flessibile; b) razionalizzando e snellendo le strutture burocratiche-amministrative; c) contenendo le dinamiche di crescita della contrattazione integrativa”.

Nell’ambito della disciplina “de qua”, quello di cui sopra è l’assioma generale di riferimento che trovale relative norme di applicazione nei commi 557-bis e 557-quater dell’art. 1 menzionato.

Nello specifico, il comma 557-quater citato (introdotto dall’art. 3, comma 5-bis, del Dl. 24 giugno 2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla Legge 11 agosto 2014, n. 114, che ha recentemente novellato l’art. 1 della “Finanziaria 2007”) prevede che, ai fini dell’attuazione del menzionato comma 557, le spese di personale – nell’ambito della programmazione triennale del fabbisogno del personale -vanno contenute rispetto al seguente parametro di riferimento:

–          valore medio delle spese medesime rilevabile (ragionevolmentea livello di competenza) nel triennio 2011-2013.

Pertanto, la nuova norma determina che, a decorrere dal 2014, la verifica del livello della spesa di personale dell’Ente “pattizzato”non ha più come termine di confronto la spesa che è stata impegnata nell’anno immediatamente precedente (come da indicazione a suo tempo data dalla Sezione delle Autonomie della Corte di conti con la Deliberazione n. 3/2010).

Altro aspetto da rimarcare è che, nell’individuazione delle voci di spesache rilevano peril vincolo di finanza pubblica in esame, si comprendono (a mente del comma 557-bis dell’unico articolo della “Finanziaria 2007”) anche le spese “…sostenute per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all’art. 110 del Dlgs. n. 267/00 …”. Per il fine di cui trattasi si considerano altresì le spese sostenute“… per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e Organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all’Ente”.

Da quest’ultima prescrizionesi arguisce molto chiaramente che condizione “sine qua non” per l’imputazione delle spese di personale all’Ente controllante è che non venga recisa la titolarità del rapporto di lavoro in capo al Comune.

Dal lato delle sanzioni applicabili agli Enti “pattizzati” non virtuosi, il comma 557-terdispone l’attuazione, nell’ipotesi di violazioni del precetto di cui al comma 557, del divieto di procedere a nuove assunzioni previsto per i casi di mancato rispetto del Patto di stabilità interno dall’art. 76, comma 4, del Dl. n. 112/08, convertito con modificazioni dalla Legge n. 133/08. Secondo tale articolo, infatti, agli Enti che non abbiano rispettato il Patto di stabilità interno nel corso dell’anno precedente “è fatto divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione continuata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto”. La stessa norma pone il divieto di stipulare contratti di servizio con soggetti privati, che possono configurare una elusione.

Nell’ambito della disciplina in commento, un importante cambiamento si è registrato con il quarto periodo del comma 5, dell’art. 3, del citato Dl. 24 giungo 2014, n. 90, che ha abrogato il comma 7, dell’art. 76, del Dl. n. 112/08, convertito con modificazioni dalla Legge n.133/08, in virtù del quale, “(a)i fini del computo della percentuale … [del 50% – che si calcolava in termini di rapporto “spese personale/spese correnti” – oltre la quale gli Enti Locali (“pattizzati” e meno) non potevano più procedere ad assunzioni di personale], … si [comprendevano] le spese sostenute anche dalle Aziende speciali, dalle Istituzioni e Società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo … titolari di affidamento diretto di servizi pubblici locali senza gara, ovvero … [esercenti] funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale, né commerciale, ovvero … [svolgenti] attività nei confronti della Pubblica Amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica … ” (“La disposizione … non si [applicava] alle Società quotate su mercati regolamentari”).

L’abrogazione normativa sopra esposta è avvenutanon senza una qualche sorpresa, visto che si era in attesa – giusta applicazionedall’art. 1, comma 558 della Legge n. 147/13 – di unarideterminazione (e non eliminazione) del citato valora-soglia, che si sarebbe dovuta attuare – nel temine del 30 giungo 2014 – “… con Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione, di concerto con i Ministri dell’Economia e delle Finanze e dell’Interno, d’intesa con la Conferenza unificata … al fine di tenere conto degli effetti del computo della spesa di personale in termini aggregati”.

Rispetto a quanto sopra, vale la pena precisare che il menzionato art. 76, comma 7, a seguito dell’intervento della “Legge di stabilità 2014” con il comma 558 dell’art. 1, aveva visto estendersi il suo perimetro di applicazione, dato che il principio del consolidamento era stato ampliato anche alle spese di personale sostenute dalle Aziende speciali e dalle Istituzioni.

Altro aspetto da rimarcareè che l’abrogato art. 76, comma 7, prevedeva altresì – per gli Enti Locali “pattizzati” rispettosi del parametro incidenza “spese di personale/spese correnti” – l’applicazione del turnover limitato al 40% per le assunzioni a tempo indeterminato.

Ciò stante il Legislatore, decidendo anche di allargare le maglie delle assunzioni, ha riscritto la norma che disciplina l’ingresso di nuove unità lavorative nei predetti Enti e che risulta applicabile dal (2014) per quei casi in cui le Amministrazioni abbiano comunque realizzato il contenimento della spesa di personale ex art. 1, comma 557, della Legge n. 296/06. Infatti, come già detto, ove le previsioni di tale articolo non dovessero essere rispettate, sugli Enti si abbatterebbe in ogni modo il divieto di procedere al reclutamento di nuove unità lavorative a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione.

Quanto sopra è stato cristallizzato nel comma 5, dell’art. 3, del citato Dl. 24 giungo 2014, n. 90, che ha ampliato le percentuali del turn over limitato applicabile agli Enti Locali “pattizzati”, i quali – negli anni 2014 e 2015 – possono procedere ad assunzioni a tempo indeterminato nel limite del 60% della spesa del personale di ruolo cessato nell’anno precedente. Tale percentuale viene aumentata, con riferimento agli anni 2016 e 2017, all’80%, per poi salire al 100% nell’anno 2018.Dal 2014 le quote di turnover non impiegate in un determinato anno possono essere recuperate al massimo entro il biennio successivo, nel rispetto della programmazione del fabbisogno di personale e di quella finanziaria e contabile. Resta fermo il divieto previsto per le Province di procedere ad assunzioni a tempo indeterminato, di cui all’art. 16, comma 9, del Dl. n. 95/12 convertito con Legge n. 135/12. Sono inoltre rimaste immutate (per alcuni versi), come tra l’altro se ne avuto modo di constatare in precedenza, le disposizioni in materia di contenimento della spesa di personale di cui all’art. 1, commi 557, 557-bis e 557-ter, della Legge n. 296/06.

Il comma 5-quater, del menzionato Dl. 24 giugno 2014, n. 90, ha definito però un regime di turn over ulteriormente favorevole per gli Enti particolarmente virtuosi, la cui incidenza delle spese di personale sulla spesa corrente sia pari o inferiore al 25%, i quali possono procedere, a decorrere dal 1° gennaio 2014, ad assunzioni a tempo indeterminato nel limite dell’80% della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell’anno precedente, percentuale che dall’anno 2015 sale al 100%.

Tutti i limiti sopra indicati non si applicano alle assunzioni di personale appartenente alle categorie protette ai fini della copertura delle quote d’obbligo.

Ciò detto, val quanto precisare che il comma 5, dell’art. 3, del ridetto Dl. 24 giugno 2014, n. 90, ha accompagnato l’eliminazione dell’indicatore “spese personale/spese correnti” – (con la connessa “summa” obbligatoria di voci contabili tra Autonomie territoriali e proprie gestioni parallele), quale parametro per stabilire la possibilità di reclutare unità lavorative da parte degli Enti Locali (“pattizzati” o meno)- con la seguente incombenza, che però risulta a carico delle sole Amministrazioni locali soggette alle regole del Patto di stabilità interno:

-obbligo di coordinamento delle politiche assunzionali (oltre che delle Aziende speciali e delle Istituzioni) delle Società che da tali Amministrazioni subiscono il “controllo analogo congiunto”, oppure che da queste ultime sono controllate ai sensi delle norme codicistiche, al fine di garantire che pure tali Organismi partecipati operino una graduale riduzione della percentuale tra spese di personale e spese correnti. Ciò da realizzarsi, fermo restando l’emanazione dell’atto di indirizzo dell’Ente Locale di riferimento nei confronti della propria gestione parallela al fine di assicurare il rispetto del principio di riduzione dei costi del personale (comma 2‐bis, dell’art. 18, del Dl. n. 112/08, così come modificato dal “Decreto Irpef”).

Viene da chiedersi perché l’incombenza di cui sopra gravi solo sugli Enti Locali soggetti alle regole del Patto di stabilità interno. La risposta potrebbe essere quella per cui unicamente i citati soggetti sono tenuti ad assicurare, ai sensi del comma 557, dell’art. 1, della Legge n. 296/06, la diminuzione (o meglio il contenimento) delle spese di personale anche attraverso la riduzione della “… incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti …”. Tenendo presente che, secondo le novità recate dal comma 5-bis, dell’art. 3, del “Decreto P.A.”, la verifica del livello del costo del lavoro dell’Ente “pattizzato” non ha più come riferimento la spesa di personale impegnata nell’anno immediatamente precedente, quanto invece il valore medio della spesa medesima rilevabile a livello di competenza nel triennio 2011-2013.

L’obbligo testé descritto non viene richiesto agli Enti “non pattizzati” che devono semplicemente garantire, ai sensi dell’art. 1, commi 562, della Legge n. 296/06, il non superamento della spesa di personale rispetto al corrispondente ammontare dell’anno 2008.

Giova precisare che gli Enti Locali soggetti al Patto di stabilità interno, giusta indicazione proveniente dall’art. 3, comma 5-ter,del menzionato Dl. 24 giugno 2014, n. 90, prima di poter dare avvio alle procedure di reclutamento, devono dar conto (tramite apposita comunicazione) al Dipartimento della Funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, per quanto di competenza dello stesso, di aver rispettato (in buona sostanza) le seguenti prescrizioni:

–          avvenutaimmissione in servizio, nella stessaAmministrazione, di tutti i vincitori collocati nelle proprie graduatorie vigenti di concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato per qualsiasiqualifica, salve comprovate non temporanee necessità organizzative adeguatamente motivate;

–          assenza, nella stessa Amministrazione,di idoneicollocati nelle proprie graduatorie vigenti e approvate a partire dal 1º gennaio 2007, relative alle professionalità necessarie anchesecondo un criterio di equivalenza.

Con riferimento alle prescrizioni e agli adempimenti sopra esposti, un nuovo adempimento incombe in capo ai Revisori degli Enti Locali. A tali soggetti è affidato il compito di rendere certo il rispetto delle relative norme con un’apposita certificazione da produrre nell’ambito della relazione di accompagnamento alla Delibera di approvazione del bilancio annuale dell’Ente controllato.

Il mancato adempimento attiva l’intervento del Prefetto che presenta apposita Relazione al Ministero dell’Interno (art. 3, comma 10-bis, del Dl. 24 giugno 2014, n. 90).

In tema di utilizzo diforme di lavoro flessibile da parte degli Enti Locali, mette conto rilevare che il ridetto Dl. n. 90/14, per il tramite del comma 4-bis, dell’art. 11, ha aggiunto un nuovo periodo all’art. 9, comma 28, del Dl. n. 78/10, convertito con modificazioni dalla Legge n. 122/10.

Per effetto del nuovo disposto normativo, gli Enti che sono in regola con gli obblighi di contenimento della spesa del personale di cui ai commi 557 e 562, della Legge n. 296/06 (ovverossia i Comuni sottoposti al Patto di stabilità interno che contengono la spesa di personale rispetto al valore medio della spesa medesima rilevabile nel triennio 2011-2013 e gli Enti “fuori Patto” che bloccano la ridetta spesa al di sotto di quella risultante nel 2008),non sono più soggetti all’obbligo di rispettare, per le assunzioni con contratto di lavoro a tempo determinato, di collaborazione coordinata e continuativa, di formazione-lavoro e altri rapporti formativi, di somministrazione e lavoro accessorio, il 50% della corrispondente spesa sostenuta nel 2009.

Come osservato dalla Sezione regionale di controllo per la Puglia della Corte dei conti con la Deliberazione n. 174/Par5/2014 del 9 ottobre 2014, “… immediatamente dopo … [l’appena evocato] …periodo introdotto dalla novella legislativa recata dalla Legge n. 144/14 in sede di conversione del Dl. n. 90/14 … permane comunque la vigenza del seguente disposto normativo: ‘resta fermo che comunque la spesa complessiva non può essere superiore alla spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009’. Conseguentemente … l’Ente, nell’eventualità del ricorso a forme di lavoro ‘flessibile’, è tenuto a garantire l’osservanza della predetta disposizione vincolistica che impedisce di oltrepassare l’ammontare della spesa sostenuta nell’esercizio 2009 per le medesima finalità”.

Da sottolineare inoltre una disposizione di favore dettata dall’art. 11, comma 4-quater, del citato Dl.n. 90, per le assunzioni stagionali della Polizia locale nei piccoli Comuni turistici, con popolazione compresa tra 1.001 e 5.000 abitanti. A tali Enti, infatti, a decorrere dall’anno 2014, le disposizioni del sopra citato comma 557 non si applicano con riferimento alle spese di personale stagionale assunto con forme di contratto a tempo determinato strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni di Polizia locale, in ragione di motivate caratteristiche socio-economiche e territoriali connesse a significative presenze di turisti.

Sempre con riferimento al ricorso da parte degli Enti Locali a forme di lavoro flessibile, è opportuno specificare che l’art. 14, comma 2, del “Decreto Irpef”, ha apportato un’ulteriore ed aggiuntiva limitazione alla spesa per contratti di collaborazione coordinata e continuativa per gli Enti Locali. Nel dettaglio,la nuova norma prevede che (pure) gli Enti Locali, a decorrere dal 2014, devono comunque contenere la spesa complessiva per i citati contratti entro una determinata soglia che va calcolata in funzione della spesa di personale così come risultante dal conto annuale 2012 (ovvero dal bilancio consuntivo 2012 per le Amministrazioni non tenute alla sua redazione).

Il parametro di riferimento, che rimane fisso nel tempo e che sancisce l’impossibilità di stipulare nuovi contratti, si calcola nel modo che segue:

– si applica la percentuale del 4,5 alla spesa di personale (come sopra individuata) qualora essa risulti pari o inferiore a Euro 5 milioni, diversamente la percentuale scende all’1,4. Nel caso i massimali di spesa stabiliti dal “Decreto Irpef” siano stati superati per effetto di contratti di collaborazione coordinata e continuativa già stipulati, i relativi contratti potevano essere rinegoziati nel termine di 30 giorni dal 24 giugno 2014 (data di entrata in vigore della Legge di conversione del “Decreto Irpef”).

Posto che la nuova modalità di applicazione del comma 557 dell’art. 1 della “Finanziaria 2007[1]trova vigenza dall’anno 2014, val quanto precisare che le azioni finora compiute dalle Amministrazioni locali, in termini di rispetto del vincolo di finanza pubblica sulle spese di personale, possono produrre effetti anche nel citato anno.

Quanto affermato trova il supporto della Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna della Corte dei conti che, in sede consultiva e di “consulenza giuridicaex art. 7, comma 8, della Legge n. 131/03, con la Deliberazione n. 188/2014/Par, ha specificato (a legislazione vigente) che “(n)essuna assunzione di personale a tempo indeterminato potrà essere disposta dall’Ente [istante ‘pattizzato’] nel 2014 in quanto al mancato rispetto dell’art. 1, comma 557, Leggen. 296/06 – circostanza dicui lo stesso Ente nella richiesta di parere ha dato atto- consegue ildivieto di assunzione di personale a qualsiasi titolo e con qualsiasi tipologia contrattuale nell’anno successivo a quello nel quale l’inadempimento dell’obbligo della riduzione del trend storico della spesa di personalesi è verificato (art. 1, comma 557, Leggen. 296/06)”.

In ultimo, giova precisare che, in tema di vincoli assunzionali negli Enti Locali, vigono le seguenti ulteriori fattispecie di divieto al reclutamento di unità lavorative:

–            la prima è prevista dall’art. 76, comma 4, del Dl. n. 112/08, convertito in Legge n. 133/08, per il quale, “in caso di mancato rispetto del Patto di stabilità interno nell’esercizio precedente è fatto divieto agli Enti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione continuata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai pro- cessi di stabilizzazione in atto. E’ fatto altresì divieto agli Enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si con- figurino come elusivi della presente disposizione”;

–            la seconda vale nei confronti degli Enti Locali che non ottemperano agli obblighi di certificazione di cui all’art. 9, comma 3-bis, del Dl. n. 185/08, convertito con modificazioni dalla Legge n. 2/09. Si ricorda che la disposizione di cui al comma 3-bis del citato art. 9 è stata introdotta per agevolare lo smobilizzo dei crediti vantati dalle Imprese nei confronti delle Pubbliche Amministrazioni. La certificazione, pertanto, costituisce un titolo idoneo per la cessione del credito vantato nei confronti della P.A.. La certificazione rilasciata dal Comune risulta essere un documento che garantisce l’esistenza del credito vantato nei confronti dell’Ente Locale e da utilizzare facoltativamente dal fornitore per ottenere credito, a condizioni vantaggiose, da banche o intermediari finanziari mediante la cessione pro- soluto del credito in parola. Il ridetto comma 3-bis dispone che, su istanza del creditore di somme dovute per somministrazioni, forniture e appalti, le Amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del Dlgs. n. 165/01 (quindi, inclusi gli Enti Locali), certificano, nel rispetto delle disposizioni normative vigenti in materia di Patto di stabilità interno, entro il termine di 30 giorni dalla data di ricezione dell’istanza, se il relativo credito sia certo, liquido ed esigibile, anche al fine di consentire al creditore la cessione pro-soluto o pro- solvendo a favore di banche o intermediari finanziari. In questo contesto, l’Ente che non risulta rispettoso degli obblighi di certificazione subisce la sanzione che gli vieta di procedere ad assunzioni di personale (e anche di ricorre all’indebitamento) fino al permanere dell’inadempimento (art. 27 del “Decreto Irpef”);

–            la terza si pone a carico (anche) degli Enti Locali chenon danno corso ai propri obblighi nell’ambito della procedura che porta al riconoscimento della garanzia dello Stato (anche) nei confronti dei loro debiti di parte corrente per somministrazioni, forniture ed appalti e per prestazioni professionali, maturati al 31 dicembre 2013 e non certificati al 24 aprile 2014. Tale procedura è volta ad agevolare lo smobilizzo dei crediti vantati dalle Imprese nei confronti delle predette Amministrazioni. Nel dettaglio, rispetto ai debiti di cui sopra, affinché sia assentita la garanzia dello Stato, occorre che i soggetti creditori presentino istanza di certificazione entro il 23 agosto 2014, utilizzando la “Piattaforma elettronica per la certificazione dei crediti” di cui all’art. 7, comma 1, del Dl. n. 35/13; e che i crediti in questione siano oggetto di certificazione, tramite la menzionata “Piattaforma elettronica”, da parte delle P.A. debitrici. La certificazione deve intervenire ad opera dell’Ente debitore entro 30 giorni dalla presentazione dell’istanza. Fermo restando che l’eventuale diniego espresso, anche parziale, necessità di adeguata motivazione. È il non rispetto dell’adempimento di cui sopra che comporta l’applicazione del divieto di assunzione di personale (e anche il divieto di ricorso ad indebitamento) in capo all’Ente inadempiente, fino al perdurare dell’inadempimento (art. 37 del “Decreto Irpef”);

–            la quarta fattispecie di divieto opera dall’esercizio 2015 a carico (anche) degli Enti Locali che nel 2014 hanno registrato tempi medi nei pagamenti superiori a 90 giorni rispetto a quanto disposto dal Dlgs. n. 231/02. Dal 2016 invece il predetto arco temporale si riduce a 60 giorni, avendo come riferimento sempre l’anno precedente. All’uopo occorre tener presente che, a decorrere dal 2014, (anche) le Autonomie territoriali dovranno allegare, alle relazioni ai bilanci consuntivi, un prospetto attestante l’importo dei pagamenti relativi a transazioni commerciali effettuati dopo la scadenza dei termini previsti dal Dlgs. n. 231/02, nonché l’indicatore annuale di tempestività dei pagamenti ex art. 33 del Dlgs. n. 33/13. Nello specifico, agli Enti che sforano i tempi di pagamento di cui sopra (secondo la cadenza temporale di applicazione prevista dalla norma) è fatto divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riguardo ai processi di stabilizzazione in atto. È fatto divieto agli stessi Enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che possano configurarsi come elusivi delle predette disposizioni (art. 41 del “Decreto Irpef”);

–            la quinta è prevista dall’art. 10, comma 5, del Dlgs. n. 150/09, secondo il quale, “in caso di mancata adozione del ‘Piano della performance’ è fatto divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai Dirigenti che risultano avere concorso alla mancata adozione del Piano, per omissione o inerzia nell’adempimento dei propri compiti, e l’Amministrazione non può procedere ad assunzioni di personale o al conferimento di incarichi di consulenza o di collaborazione comunque denominati”;

–            lasesta è disciplinata dall’art. 6, comma 6, del Dlgs. n. 165/01, il quale prevede che – in materia di valutazione almeno triennale della dotazione organica – “le Amministrazioni pubbliche che non provvedono agli adempimenti di cui al presente articolo non possono assumere nuovo personale, compreso quello appartenente alle categorie protette”;

–            lasettima è stabilita dall’art. 48, comma 1, del Dlgs. n. 198/06, il quale sancisce che, in caso di mancata adozione del “Piano delle azioni positive”, “si applica l’art. 6, comma 6, del Dlgs. 30 marzo 2001, n. 165”,

–            l’ottava rimanda, in materia di ricognizione annuale delle eccedenze di personale, a quanto indicato nell’art.33, del Dlgs. n. 165/01.

Armonizzazione contabile e modalità di confronto, ai sensi dell’art. 1, comma 557-quater, della Legge n. 296/06, della spesa di personale dell’esercizio 2015 rispetto al valore medio della medesima spesa nel triennio 2011-2013

A far data dell’esercizio 2015 entrerà in vigore per tutti gli Enti Locali il principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria di cui all’Allegato A/2 del Dlgs. n. 118/11, così come modificato dal Dlgs. 10 agosto 2014, n. 126. Il prefato principio, a seguito della nuova modalità di contabilizzazione delle spese di personale, ha previsto una speciale proceduraapplicabile ad una determinata casistica che consentiràdi avere sempre e comunque un confronto tra valoriomogenei perla verificadei vincoli di finanza pubblica sul personale.

In proposito, gli autori della “Riforma della contabilità” hanno concentrato la loro attenzione sul trattamento accessorio e premiante per i dipendenti; non avendo riscontrato problemi di sorta, né per le spese relative ai trattamenti fissi e continuativi, né per le spese derivanti dai rinnovi contrattuali, che per espressa previsione normativa non rientrano nei calcoli riguardati le limitazioni alle spese di personale.

Per la verità il tutto è stato pensato quando era ancora operante la riduzione del trend storico della spesa di cui trattasi, che trovava vigenza per effetto del comma 557, dell’art. 1, della Legge n. 296/06, prima dell’introduzione nello stesso art. 1 del comma 557-quater.Tuttavia, i rimedi individuati nel principio contabilesono perfettamente calzanti anche per la nuova modalità di applicazione del comma 557 (come sopra analizzata), che peraltro avvicina la disciplina speciale sulle spese di personale per gli Enti soggetti alle regole del Patto di stabilità interno a quella prevista per gli Enti di minori dimensione demografica. Entrambe le discipline infatti ora si agganciano ad un parametro di riferimento (anche se diversamente calcolato per ciascuna disciplina) per consentire la riduzione (o meglio il contenimento) delle spese di personale.

Ciò detto, occorre premettere che – in tema imputazione degli impegni – perle spese relative al trattamento accessorio e premiantevige, a far data dal 1° gennaio 2015, il seguente assioma: “… alla sottoscrizione della contrattazione integrativa si impegnano le obbligazioni relative [allo stesso]trattamento …, imputandole contabilmente agli esercizi del bilancio di previsione in cui tali obbligazioni scadono o diventano esigibili …”.

Tuttavia, le risorse finanziarie destinate a coprire tale componente della spesa di personale saranno da prevedere in bilancio nell’esercizio di riferimento degli istituti incentivanti (anno “X”). Tenendo presente che, in tale annualità, verrà costituito in bilancio, dal lato della spesa e per un importo pari al trattamento accessorio e premiante relativo all’anno “X”, un “Fondo pluriennale vincolato” (“Fpv”). Codesto Fondo -nell’esercizio“X+1” -apparirà in bilancio come stanziamento di entrata e sarà destinato a finanziare la spesa che verrà imputata nel medesimo esercizioper liquidare il trattamento accessorio e premiante relativo all’anno “X”.

Orbene,nel primo anno di applicazione del nuovo principio contabile (2015), ciascun Ente Locale dovrà stanziare nel proprio bilancio una spesa di personale riferita ad un’annualità completa, onde poter effettuare un confronto omogeneo tra la spesa di personale di tale esercizio e il parametro di riferimento previsto dai vincoli di finanza pubblica (valore medio della stessa spesa per il triennio 2011-2013 nel caso di Ente “pattizzato”, valore della ridetta spesa riferita all’anno 2008 nel caso di Ente “non pattizzato”).

Problemi non si originano per gli Enti Locali che a legislazione vigente sono abituati ad impegnare“… le spese relative al trattamento accessorio e premiante nell’esercizio successivo a quello cui tali spese si riferiscono …”. Infatti, nell’esercizio 2015 tali Amministrazioni saranno portate a stanziarela spesa di personale riferita complessivamentealle seguenti componenti:

a)      trattamento accessorio e premiante dell’anno 2014, da liquidare nell’anno 2015;

b)      spesadell’anno 2015 da liquidare nello stesso anno;

c)      “Fpv”, che si utilizzerà per coprire gli impegni di spesa da imputare nel 2016 per il trattamento accessorio e premiante dell’anno 2015.

In questo caso, nel bilancio 2015non si registreranno problemi di discontinuità del livello degli stanziamenti e degli impegni riferiti alla spesa di personale e sarà possibile effettuare unaverifica tra valori omogenei ai fini del rispetto dei vincoli di finanza pubblica.

Invece, nel caso in cui gli Enti Locali – con le norme attualmente vigenti – impegnano “… le spese relative al trattamento accessorio e premiante nello stesso esercizio in cui tali spese si riferiscono …”,non verrà a determinarsialcuna disomogeneità tra i valori di spesa da confrontare nel 2015 qualora“… il pagamento del [predetto] trattamento sia effettuato nell’esercizio successivo, dopo il riaccertamento straordinario dei residui [ex art. 3, comma 7, del Dlgs. 118/11]”.

Questo perché nel 2015 – con l’operazione di “riaccertamento straordinario” -verrà cancellato il residuo passivo riferito altrattamento accessorio e premiante del 2014. Di conseguenza, si provvederàad effettuare una variazione di bilancio per incrementare lo stanziamento iniziale (2015) della spesa di personale, onde consentire la re-imputazione della spesa che ha generato il residuo cancellato. Siffatta re-imputazionetroverà copertura nel “Fpv” che si genera per effetto dell’applicazione dell’art. 3, comma 7, del Dlgs.n. 118/11.

A seguito delle operazioni di cui sopra si saranno stanziatenel bilancio 2015le seguenti componenti della spesa di personale, ovviamente dopo l’approvazione del rendiconto 2014, atteso che prima di questo momento non è possibile effettuare il “riaccertamento straordinario”:

a) trattamento accessorio e premiante dell’anno 2014, da liquidare nell’anno 2015;

b) spesa dell’anno 2015 da liquidare nello stesso anno;

c) “Fpv”, che servirà per coprire gli impegni di spesa da imputare nel 2016 per il trattamento accessorio e premiante dell’anno 2015.

Anche in questo caso, come nel precedente sono evitati problemi di discontinuità del livello degli stanziamenti e degli impegni della spesa di personale riferita all’anno 2015.

Rispetto alla casistica appena esposta, mette conto rilevare che se il pagamento del residuo passivo relativoal trattamento accessorio e premiante del 2014 dovesse avvenire prima del “riaccertamento straordinario”, verrebbe a determinarsi un “buco” nella spesa di personale del 2015. Infatti, alcuna re-imputazione della componente riferita al predetto trattamento(relativoal 2014) potrebbe effettuarsi nel 2015, stante l’assenza del relativo residuo passivo al momento in cui viene effettuata l’operazione ex art. 3, comma 7, del Dlgs. n. 118/11.

È allora, onde consentire il ripristino di una annualità intera di spesa di personale, che il principio contabile prevede che il pagamento relativo al trattamento accessorio relativo all’anno 2014 sia da imputare alla competenza dell’esercizio 2015, piuttosto che al residuo dell’anno precedente. Per far questo, l’Amministrazione sarà chiamata ad effettuare un impegno di spesa(a valere sullo stanziamento della spesa di personale dell’anno 2015, da liquidare nello stesso anno)relativo al trattamento accessorio e premiante dell’anno 2014, benché nell’esercizio precedente si sia registrato un impegno di spesa per il medesimo motivo.

Quindi, una volta agganciato il pagamento del trattamento accessorio e premiante dell’anno 2014 all’impegno di spesa imputato nel 2015, l’Ente procederà, contestualmente all’approvazione del rendiconto 2014, come nulla fosse avvenuto, alla operazione del “riaccertamento straordinario” dei residui. Infatti, poiché dal rendiconto 2014 risulterà ancora il residuo passivo relativo al predetto trattamento (riferito al 2014), l’Amministrazione stralcerà il residuo medesimo e procederànell’esercizio 2015 alla re-imputazione dell’impegno che lo ha generato, dopo aver effettuato una variazione di bilancio per inserire lo stanziamento della spesa di personale a valere del quale sarà registrata la predetta re-imputazione.

Arrivati a questo punto, nel bilancio 2015 figurerà un doppio impegno riferito alla medesima spesa che è relativa al trattamento accessorio e premiante dei dipendenti dell’anno 2014. Questa anomalia viene risolta dal principio contabile concernente la contabilità finanziaria “potenziata” nel seguente modo: dovrà procedersi alla cancellazione dell’impegno relativo alla re-imputazione del residuo passivo eliminato per effetto del “riaccertamento straordinario”, “… fermo restando lo stanziamento complessivo e la relativa copertura rideterminata a seguito del riaccertamento[medesimo] costituita dal ‘Fondo pluriennale vincolato’ destinato a finanziare la premialitàdell’anno in corso”.

Dopo tutte queste operazioni, sarà assicurata la rappresentazione in bilancio di una annualità completa della spesa di personale, tant’è che il relativo stanziamento 2015 si riferirà alle seguenti componenti, tenuto presente che, a valere sul predetto stanziamento, risulterà già registrato l’impegno relativoal trattamento accessorio e premiante del 2014 (che peraltro sarà stato anche pagato ai dipendenti):

a)    trattamento accessorio e premiante dell’anno 2014;

b)   spesa dell’anno 2015 da liquidare nello stesso anno;

c)    “Fpv”, che si utilizzerà per coprire gli impegni di spesa da imputare nel 2016 per il trattamento accessorio e premiante dell’anno 2015.

In ultimo, giova precisare che il principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, vigente per gli Enti Locali in sperimentazione già dal 2012, non presentava gli accorgimenti sopra esposti per consentire un’unitaria rappresentazione della spesa di personale. Per alcuni Enti infatti si sono registrati problemi relativamente al primo anno di sperimentazione.

Comunque, posto che l’anno 2012 è compreso nel triennio (2011-2013) a cui occorre far riferimento per calcolare il valore medio della spesa di personale da utilizzare quale parametro di confronto per il rispetto del vincolo di finanza pubblica ex art. 1, comma 557, della Legge n. 296/06, come si risolve il fatto che per tale anno può mancare una registrazione della spesa di personale riferita ad una annualità intera?

La risposta la si trova nella Nota n. 73024 del 16 settembre 2015 a cura della Ragioneria generale dello Stato, secondo la quale, “… per gli Enti in sperimentazione nel 2012, l’importo complessivo degli impegni del 2012 potrebbe non costituire una base corretta per calcolare il valore medio del triennio ai fini della verifica del rispetto dei limiti imposti dalla normativa sulle spese di personale … [per questo tali Enti] … ai fini del rispetto del Decreto-legge n. 90/14 [ossia in via indiretta del comma 557 dell’art. 1 citato], poss(o)no fare riferimento, invece che al triennio costituito dagli esercizi 2011,2012 e 2013, al triennio costituito dagli esercizi 2011, 2011 e 2013”.

Ciò detto, val quanto precisare che la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti è intervenuta – con la Deliberazione n. 25/SezAut/2014/Qmig del 6 ottobre 2014 – proprio in relazione alla problematica sulla determinazione del parametro da prendere a riferimento per il confronto della spesa di personale.

Nello specifico, i Giudici contabili hanno statuito che, “(a) seguito delle novità introdotte dal nuovo art. 1, comma 557-quater, della Legge n. 296/06, il contenimento della spesa di personale va assicurato rispetto al valore medio del triennio 2011/2013, prendendo in considerazione la spesa effettivamente sostenuta in tale periodo, senza, cioè, alcuna possibilità di ricorso a conteggi virtuali. Nel delineato contesto, le eventuali oscillazioni di spesa tra un’annualità e l’altra, anche se causate da contingenze e da fattori non controllabili dall’Ente, trovano fisiologica compensazione nel valore medio pluriennale e nell’ampliamento della base temporale di riferimento”.

Giova precisare che la Sezione delle Autonomie ha espresso il proprio orientamento in relazione a possibili comportamenti degli Enti Locali destinati a “gonfiare” la base di calcolo del parametro su cui confrontare la spese di personale (ai fini del rispetto dei vincoli di finanza pubblica ex art. 1, comma 557, dell’art. 1, della Legge n. 296/06).

All’atto pratico, la Giustizia contabilenega la possibilità di inserire nei relativi conteggi le spese programmate e non sostenute “(cd. ’effettoprenotativo’ della spesa)”, oppure le spese considerate tali solo sul piano virtuale (ad esempio, perché riferentesi “ … alla quota ditrattamento economico … [che l’Ente] … avrebbe corrisposto alla dipendente in aspettativa, qualora la stessa fosse rimasta in servizio”).

Si ritiene che quanto affermato dai Giudici contabili non si ponga in contrasto con la citata Nota della Ragioneria generale dello Stato, atteso che l’intervento dei tecnici del Mef è diretto a garantire che spese effettivamente sostenute rientrino all’interno del prefato parametro “base”.

Cionondimeno, le previsioni del principio contabile della contabilità finanziaria “potenziata” sopra esposte – finalizzate a “contabilizzare” nel bilancio 2015 un’annualità intera riferita alla spesa di personale – non confliggono con le indicazioni provenienti dalla Sezione delle Autonomie. Infatti, i rimedi posti dal ridetto principio contabile permettono di evitare che un differente metodo di contabilizzazione possa creare un “buco” di bilancio in termini di mancata registrazione di una componente della spesa di personale.In pratica, si vuol evitare che l’Ente Locale possa godere del vantaggio di confrontare, rispetto al valore medio della spesa di personale riferita al triennio 2011-2013, una spesa “virtualmente” inferiore.

Nel contesto del presente lavoro, è appena il caso di evidenziare che la Sezione delle Autonomie, con la Deliberazione n. 21/SezAut/2014/Qmig del 3 ottobre 2014, ha anche statuito che, “in assenza di una specifica previsione normativa, l’esclusione dal computo della spesa di personale ai fini della verifica del rispetto dei limiti fissati dall’art.1, comma 557, della Legge n.296/06 deve considerarsi limitata, in ragione della specifica fonte di finanziamento, agli importi derivanti da contratti di assunzione, il cui costo sia totalmente finanziato a valere su fondi dell’Unione Europea o privati”.

di Ivan Bonitatibus e Nicola Tonveronachi

 

[1] Che per gli effetti del comma 557-quater,dell’art. 1 citato, sostituisce la riduzione del trend storico della spesa di personale con il contenimento della spesa medesima rispetto ad un parametro predefinito.


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