Il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali ha aggiunto, con la Circolare n. 10 del 18 febbraio 2016, un nuovo tassello al complesso mosaico di prese di posizioni relative alla necessità o meno di applicare, per i Fondi interprofessionali, le procedure di aggiudicazione previste dal “Codice dei Contratti pubblici” alle procedure di affidamento di contratti di formazione professionale.
Il pronunciamento del Dicastero, alla cui guida siede Giuliano Poletti, ha fatto seguito a un recente documento di prassi diramato dal Presidente dell’Autorità nazionale anticorruzione (Anac), Raffaele Cantone.
La presa di posizione dell’Anac – Lettera 15 gennaio 2016
L’Anac, con una lettera inviata il 15 gennaio 2016 al Ministero del Lavoro, ha sostenuto che, sebbene i Fondi siano formalmente soggetti di diritto privato, una attenta analisi della natura dell’interesse perseguito dagli stessi, della loro personalità giuridica e della dominanza pubblica cui sono sottoposti, induce a ritenere che possano essere qualificati come Organismi di diritto pubblico.
La rilevante implicazione che discende da questa qualificazione giuridica è che, in quanto tali, secondo l’Authority, i Fondi sono tenuti ad applicare le procedure di aggiudicazione previste dal “Codice dei Contratti pubblici” e sono sottoposti alla vigilanza dell’Anac stessa “sia quando selezionano soggetti prestatori di beni e servizi necessari per la loro organizzazione e per il loro funzionamento, sia quando procedono all’affidamento di contratti di formazione professionale che si possa configurare giuridicamente, sotto il profilo oggettivo, come affidamento di appalto pubblico di servizi, ai sensi dell’art. 3, commi 6 e 10 del Codice dei contratti pubblici”.
La replica del Ministero del Lavoro – Circolare n. 10 del 18 febbraio 2016
A distanza di poco più di un mese, il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, acquisito il parere dell’Ufficio legislativo, ha emesso un proprio documento di prassi per fornire indicazioni e chiarimenti in materia.
Dopo aver fatto un excursus della legislazione nazionale e comunitaria vigente e delle più significative pronunce giurisprudenziali intervenute sul tema, il Dicastero – pur non prendendo apertamente le distanze dalla posizione del Presidente dell’Anac – ha di fatto introdotto una distinzione tra le misure da adottare nell’ambito delle attività dei Fondi.
Per quanto riguarda l’acquisizione di beni e servizi da parte dei Fondi interprofessionali al fine di rispondere a un fabbisogno di quest’ultimo a fronte di un corrispettivo, il Dicastero ha ritenuto – così come l’Anac – che le procedure di aggiudicazione debbano essere condotte attendendosi alle previsioni del “Codice dei Contratti pubblici”.
Diversa è però l’indicazione relativa alla concessione (attribuzione) di contributo/sovvenzione per “finanziare in tutto o in parte piani formativi aziendali, territoriali, settoriali o individuali concordati tra le parti sociali”.
In questo caso, secondo il Ministero, i contributi destinati alla formazione non possono essere considerati come corrispettivi a fronte di “affidamenti di contratti di formazione professionale”, ma piuttosto come delle “somme destinate a finanziare piani e/o progetti formativi nei quali manca una controprestazione consistente in un obbligo di dare, fare o non fare a carico del beneficiario, tale da generare un rapporto obbligatorio a prestazioni corrispettive”.
Come successivamente specificato, in questo scenario il rapporto tra l’Amministrazione erogante e l’Ente destinatario del finanziamento pubblico non è, si legge, “contraddistinto da alcuna controprestazione, ma si esaurisce nella semplice elargizione di una somma di denaro da destinare a un progetto meritevole di attenzione sociale”. A supporto di questa lettura, il Dicastero chiama in causa la Circolare n. 20/E dell’11 maggio 2015 dell’Agenzia delle Entrate che ha fornito chiarimenti in merito al corretto trattamento fiscale ai fini Iva da riservare alle sovvenzioni erogate da Enti pubblici in favore di soggetti che svolgono attività ritenute meritevoli di tutela e/o incentivazione, con particolare riguardo alla formazione professionale.
Le conclusioni cui perviene il Ministero, alla luce di questa interpretazione, sono le seguenti:
- nel caso in cui il contributo assegnato dal Fondo sia la diretta restituzione di quanto versato da un’Azienda aderente attraverso il proprio conto individuale, “si deve ritenere che lo stesso regolamento o manualistica del Fondo risponda alla esigenza di predeterminazione dei criteri e modalità prescritta dall’art. 12 della Legge n. 241/1990 fermo restando il rispetto di criteri di gestione improntati al principio di trasparenza, come richiesto dal Dlgs. n. 150/2015”;
- laddove invece l’assegnazione avvenga su base solidaristica (affluenza di una quota parte delle risorse gestite ad un conto di sistema finanziato dai contributi di varie piccole imprese che non riuscirebbero singolarmente ad accantonare risorse sufficienti per beneficare della formazione), è “indispensabile che criteri, procedure e modalità di selezione dei beneficiari siano chiaramente predeterminati di volta in volta, mediante avvisi pubblici che rispettino i principi di trasparenza previsti per l’erogazione di contributi pubblici, secondo le indicazioni contenute nella […] Sentenza n. 4304/2015 del Consiglio di Stato secondo cui ‘l’assegnazione delle risorse rientranti nel ‘conto di sistema’ […] avviene sulla base di procedure selettive’ che comportano una valutazione nel merito di proposte d’interventi formativi”.
Il Ministero – diversamente dall’Autorità nazionale anticorruzione – non sembra dunque ritenere che i contributi/sovvenzioni per finanziare i piani formativi si configurino come affidamento di appalto pubblico di servizi e mette quindi l’accento sulla necessità di garantire trasparenza nella selezione dei beneficiari, senza però menzionare la necessità di attenersi alle previsioni del Dlgs. n. 163/06.
Lo scenario
Una divergenza di visioni che sicuramente non agevola gli operatori del settore, rimasti sostanzialmente in stallo durante il mese intercorso tra il pronunciamento Anac e quello del Ministero.
A seguito della pubblicazione della Circolare, Fondimpresa – con Nota diffusa sul proprio sito istituzionale il 22 febbraio 2016 – ha annunciato la ripresa dell’approvazione e del finanziamento dei piani formativi presentati sugli Avvisi del Conto di Sistema, sugli Avvisi con contributo aggiuntivo e sul Conto Formazione, “adottando le regole sin qui seguite in attesa di nuove procedure del Ministero del Lavoro per declinare il principio di trasparenza di cui all’art. 17 del Dlgs. n. 150/2015”.
di Veronica Potenza
