Nel mese di agosto sono stati resi noti i contenuti del “Programma di razionalizzazione delle partecipate locali” messo a punto dal Commissario straordinario per la revisione della spesa, Carlo Cottarelli, in attuazione del mandato conferito dall’art. 23 del Dl. n. 66/14 (c.d. “Decreto Irpef”).
Detto mandato prevedeva la programmazione di interventi tesi alla ”valorizzazione industriale delle Aziende speciali, delle Istituzioni e delle Società direttamente o indirettamente controllate dalle Amministrazioni locali incluse nell’elenco di cui all’art. 1, comma 3, della Legge 31 dicembre 2009, n. 19, individuando in particolare specifiche misure:
a) per la liquidazione o trasformazione per fusione o incorporazione degli Organismi sopra indicati, in funzione delle dimensioni e degli ambiti ottimali per lo svolgimento delle rispettive attività; b) per l’efficientamento della loro gestione, anche attraverso la comparazione con altri operatori che operano a livello nazionale e internazionale; c) per la cessione di rami d’azienda o anche di personale ad altre Società anche a capitale privato con il trasferimento di funzioni e attività di servizi”.
Il “Programma” è composto di 45 pagine e contiene analisi e proposte, trattate in modo chiaro e lineare e, secondo quanto stabilito al comma 1-bis dell’art. 23 citato, diverrà “operativo e vincolante per gli Enti Locali”, nell’ambito del Disegno di “Legge di stabilità” per il 2015.
Il lavoro si basa su un’attenta individuazione del perimetro dimensionale della “galassia delle partecipate” dalla quale emerge, delle circa 10.000 partecipate a livello complessivo, un numero di 3.000 con meno di 6 addetti, di 1.300 con volumi di affari inferiore a 100.000 Euro e di quasi 2.000 detenute dal “pubblico” con una percentuale di partecipazione al capitale minore del 10%.
L’analisi contempla anche dati sull’inefficienza delle partecipate, misurata in termini di “perdite palesi”, “perdite non palesi” e per alcuni Settori, per esempio i Rifiuti, di “costi pagati direttamente dai cittadini attraverso tariffe che li coprono interamente”.
Cottarelli divide le partecipate in 4 categorie, distinte sulla base della tipologia delle attività svolte: “strumentali”, che erogano “servizi pubblici privi di rilevanza economica”, a “rilevanza economica a rete” e “altre”, ricomprendendo tra queste ultime, sia quelle che svolgono attività commerciali (non consentite) che quelle che erogano “servizi pubblici locali a rilevanza economica”. Non sono contemplati i “servizi pubblici locali a rilevanza economica” diversi da quelli a rete, per i quali peraltro i limiti di manovra, di derivazione comunitaria e conseguenti agli esiti referendari sull’art. 23-bis del Dl. n. 112/08 e alla Sentenza n. 199/12 della Corte Costituzionale, sono molto contenuti.
Il Commissario non si ferma alle analisi, ma propone una serie di interventi puntuali, volti “a ridurne il numero delle Partecipate da 8.000 (il “Programma” ne rileva 10.000) a 1.000 nel giro di un triennio, di favorirne l’aggregazione e lo sfruttamento di economie di scala e, anche per questa via, di migliorarne l’efficienza, con benefici per la finanza pubblica (i possibili risparmi a regime sono stimati in almeno 2-3 miliardi) e per la qualità dei servizi offerti”, e che prendono corpo partendo dalla constatazione che le norme in molti casi esistono già ma la loro efficacia non è sufficiente, talvolta per mancanza di controlli.
Possiamo a tal proposito affermare che il Commissario ritiene che, per raggiungere gli obiettivi sopra evidenziati, potrebbe essere sufficiente potenziare l’applicazione dei principi che si ritrovano nelle norme di finanza pubblica, attraverso una strategia basata su 4 punti fondamentali:
- “circoscrivere il campo di azione delle partecipate entro lo stretto perimetro dei compiti istituzionali dell’Ente partecipante, rafforzando quanto previsto in proposito dalla ‘Legge Finanziaria del 2008’;
- introdurre vincoli diretti su varie forme di partecipazioni;
- fare ampio ricorso alla trasparenza e alla pressione dell’opinione pubblica adeguatamente informata come strumento di controllo;
- promuovere l’efficienza delle partecipate che rimarranno operative, incluso attraverso l’uso diffuso dei costi standard, e l’aggregazione tra partecipate che offrono servizi simili per sfruttare al meglio le economie di scala”.
Per quanto attiene al primo punto, il “Programma” si propone, rafforzandone l’efficacia, di dare piena attuazione all’art. 3, comma 27, della Legge n. 244/07, il quale consente la detenzione di partecipazioni solo se aventi per oggetto servizi di interesse generale e quindi servizi pubblici locali o attività di produzione di beni e servizi strettamente necessarie per il perseguimento delle finalità istituzionali della P.A., vietando le attività non aderenti a tali finalità e quelle commerciali. Tale norma, finalizzata ad “(…) evitare che soggetti dotati di particolari privilegi svolgano attività economica al di fuori dei casi nei quali ciò è imprescindibile per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, anche al fine di eliminare eventuali distorsioni della concorrenza”[1], è stata peraltro oggetto di intervento già nell’ambito della Legge n. 147/13, all’art. 1, comma 569, modificato a sua volta dall’art. 2 del Dl. n. 16/14 (c.d. “Decreto Salva Roma”), che hanno prorogato al 31 dicembre 2014 la data entro la quale gli Enti Locali potranno usufruire della “moratoria” alienando le partecipazioni che, a seguito di ricognizione effettuata dai loro Organi di indirizzo, risultano in contrasto con i principi sopra indicati e quindi, in generale, non necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali.
Questa norma assume quindi una particolare rilevanza, tuttavia il Commissario ne evidenzia i limiti. In primo luogo, il “Programma” sottolinea la carenza dell’ambito di applicazione, nel quale non rientrano le partecipazioni indirette, per poi evidenziare, quale indicatore di scarsa efficacia, “il numero di partecipate esistenti e l’assenza di evidenza che tale provvedimento, quasi 7 anni dopo la sua introduzione, abbia portato ad un mutamento significativo dei comportamenti”. Tali limiti sono causati, ad avviso del Commissario, dal fatto che la valutazione delle condizioni legittimanti previste al comma 27 è lasciata interamente al Consiglio comunale, al quale basta adottare una “Delibera motivata” per consentire la detenzione di partecipazioni (diverse da quelle che erogano servizi di interesse generale, sempre ammesse).
Secondo il Commissario, le modalità con cui raggiungere il risultato prospettato e quindi di conferire maggior “forza” ad una norma vigente, richiedono un’azione combinata da condurre in 2 direzioni:
a) “da un lato, sottoporre a un vaglio le decisioni delle Amministrazioni. Questo vaglio non deve avere la stessa intensità per tutti i Settori;
b) dall’altro, rimuovere gli incentivi alla proliferazione delle partecipate”.
La prima direzione si basa sulla predisposizione di un elenco di servizi la cui erogazione attraverso Organismi partecipati verrebbe consentita sulla sola base della Delibera di ricognizione sopra indicata, adottata dal Consiglio comunale dell’Ente Locale partecipante, mentre per tutti gli altri ambiti di attività, la decisione da parte di quest’ultimo in ordine all’acquisizione/mantenimento di partecipazioni dovrebbe essere validata da un Autorità terza (viene proposta l’Autorità garante della Concorrenza e del Mercato), con parere vincolante e non solo obbligatorio, in mancanza del quale la partecipazione deve essere dismessa.
Cottarelli propone in sostanza un sistema di “checks and balances” per la costituzione ed il mantenimento di partecipazioni nel “Patrimonio” del Comune, in attuazione del quale dovrà essere definito un elenco di Settori di intervento tipico ed una ammissibilità condizionata da pareri terzi per gli altri casi.
Una volta stabilito che una certa attività è strettamente inerente alle finalità istituzionali, il “Programma” prevede in definitiva un processo di valutazione circa la maggiore economicità/efficienza gestionale che deriverebbe da una esternalizzazione dell’attività ad un Organismo partecipato rispetto a soluzioni alternative. Una volta completata tale verifica da parte dell’Ente Locale, il “Programma” prevede che questa venga assoggettata ad un parere vincolante da richiedere al Mef o ad una consultazione popolare “che renda trasparente l’operazione del Comune e il consenso della popolazione interessata”.
L’impostazione illustrata, nei confronti delle partecipate multiservizio, dovrebbe, secondo il Commissario, riguardare ”la parte di attività rilevante”, con conseguente sua dismissione.
La trattazione si estende anche ad alcune considerazioni in ordine agli affidamenti “in house”,per i quali viene auspicatala “eliminazione o comunque l’ulteriore limitazione anche al di là della disciplina comunitaria”. Questa previsione appare di difficile attuazione, in quanto in netto apparente contrasto con il quadro comunitario che, da ultimo con la “Direttiva sugli Appalti” emanata il 15 gennaio 2014, ha visto elevarsi a rango normativo la legittimità di affidamenti diretti al sussistere delle condizioni del modello “in house providing”delineate dalla giurisprudenza[2].
Riguardo alla seconda direzione prospettata, dopo aver rimarcato le difficoltà di conciliare diverse norme contabili e basi informative e quindi di applicare il Patto di stabilità alle partecipate, il “Programma” riconosce la validità dell’approccio seguito dalla “Legge di stabilità 2014” nella parte in cui impone l’accantonamento a carico della gestione corrente dei bilanci degli Enti Locali di importi equivalenti alle perdite accertate dagli Organismi partecipati, pur evidenziandone le criticità che impediscono un efficace limitazione della loro “proliferazione”.
Al fine di rimuovere le condizioni che incentivano la creazione di una partecipata massimizzando le ricadute di tale soluzione, il “Programma” prospetta pertanto alcuni interventi migliorativi. In particolare, a tal fine viene ipotizzata, da un lato, un’accelerazione del periodo transitorio che terminerà nel 2017 e nel quale gli accantonamenti devono essere operati in misura ponderata rispetto ai risultati conseguiti negli esercizi 2011-2013 e quindi non per importi corrispondenti alle perdite maturate, e dall’altro l’assoggettamento al Patto di stabilitàdegli accantonamenti stessi.
Relativamente all’introduzione di vincoli diretti, sempre finalizzati a contrastare la detenzione di partecipazioni non necessarie, il “Programma” si propone di limitare quelle indirette e dei piccoli Comuni – quelle definite “micropartecipazioni” – e infine le “scatole vuote” ovvero che hanno fatturati molto contenuti e che occupano un numero limitato di dipendenti. In aggiunta, in conformità al consolidato principio del “divieto di soccorso finanziario” introdotto dall’art. 6, comma 19, del Dl. n. 78/10 e in conformità al consolidato orientamento estensivo della Corte dei conti, viene ipotizzata la dismissione di partecipate “in perdita prolungata”, oltre all’accelerazione dei processi di liquidazione. Per quanto concerne questi ultimi, secondo il Commissario si potrebbe prevedere un iter che conduca all’effettiva liquidazione entro 12 mesi.
Più nello specifico, il Commissario ravvisa la necessità di limitare la possibilità di partecipare indirettamente, in particolare in Società che erogano servizi strumentali, per i maggiori rischi sugli equilibri di finanza pubblica che derivano da minori poteri di governance.
A livello operativo, il “Programma” individua la soluzione nel “rafforzare il vincolo posto dall’art. 13 del Dl. n. 223/06 che vieta la detenzione di partecipate essenzialmente per le strumentali, estendendo il divieto almeno ai servizi pubblici privi di rilevanza economica”, pur ammettendo la presenza di partecipazioni indirette ”solo nel caso in cui la controllata di secondo livello ha un forte legame gestionale con la partecipata diretta” e ferma restando la necessità di una adeguata motivazione fornita dall’Ente Locale, “da sottoporre al vaglio di un Ente esterno (di nuovo Agcm o Corte dei conti”).
Relativamente ai limiti alla detenzione da parte di piccoli Comuni, il “Programma” ipotizza il ritorno al mondo del diritto di vincoli alla detenzione di partecipate in funzione del numero di abitanti, introdotto dall’art. 14, comma 32, del Dl. n. 78/10, e abrogato dalla “Legge di stabilità 2014”. L’efficacia di tale soluzione si fonda sulle rilevazioni statistiche che segnalano come il 44% delle partecipate siano detenute da Comuni al di sotto dei 30.000 abitanti. L’ipotesi descritta prende in ogni caso in considerazioni alcune deroghe, ammettendo “(i) la possibilità di partecipazioni in forma aggregata in casi in cui la popolazione totale dei Comuni raggiunga una certa soglia; e (ii) eccezioni che potrebbero essere autorizzate da parte della Corte dei conti, dal Ministero dell’Interno o dal Mef che tengano in considerazione possibili condizioni speciali”.
Al fine poi di ridurre le “micropartecipate”, il Commissario propone l’introduzione di un divieto di partecipazione al capitale sociale inferiore a percentuali del 10 o 20% che lasci indenni i casi in cui diversi Enti Locali optino, per scelta o per obbligo di legge, per lo svolgimento di attività in forma aggregata.
Particolare attenzione viene rivolta dal Commissario anche alla chiusura delle “scatole vuote” ovvero quelle prive di dipendenti o che ne hanno in certi casi meno rispetto al numero delle persone che siedono nei Consigli di Amministrazione.
Si tratta di iniziative tese a favorire il cosiddetto “efficientamento”in un contesto in cui le dimensioni troppo ridotte non permettono di sfruttare le economie di scale, fonte essenziale di efficienza, in particolare per “servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica”. Il “Programma” dunque considera “la spinta all’aggregazione di Aziende e alla crescita dimensionale” come leva primaria per il conseguimento della ”efficienza gestionale”.
Il Commissario persegue la “aggregazione di partecipate che offrono servizi simili”, in particolare per quelli “a rete”, proponendo di utilizzare la disciplina sugli Ambiti territoriali ottimali per promuovere gare e affidamenti su territori sufficientemente ampi, ferma restando l’esigenza di delineare una strategia ad hoc per il Settore del “Trasporto pubblico locale”, “che manifesta perdite particolarmente elevate ed indici di efficienza molto deboli anche sulla base di confronti internazionali”.
Questa strategia peraltro è stata avviata con la Legge n. 138/11, secondo cui i “servizi pubblici a rete e a rilevanza economica” siano gestiti per Ambiti territoriali ottimali (Ato) e stabilito nel contempo la decadenza di tutti gli affidamenti non conformi alla normativa europea, prevedendo una fase di transizione che, salvo proroghe, dopo l’intervento del Legislatore con l’art. 1, comma 3 della Legge n. 15/14, dovrebbe durare fino al 31 dicembre del 2014, data entro la quale dovranno essere completati i nuovi affidamenti dei servizi.
A tal proposito, il “Programma” rileva che “esiste una normativa che inquadra lo strumento dell’Ato e lo rende potenzialmente efficace per indurre l’aggregazione degli operatori ma nell’implementazione e negli adempimenti degli Enti Locali questo obiettivo è stato almeno in parte mancato”, ma prevede delle misure rafforzative rese necessarie per il fatto che “l’adeguamento al nuovo regime non è stato però realizzato tempestivamente in tutte le Regioni, con ritardi particolarmente elevati nel Mezzogiorno….i servizi pubblici locali mostrano una geografia degli Ato difforme tra le varie aree del Paese e segnalano una significativa presenza di Ambiti di dimensione ridotta”.
Le linee di intervento specifiche proposte si riferiscono in particolare al Settore idrico, ai Rifiuti ed al Gas, per i quali il Commissario prevede interventi mirati soprattutto sulle dimensioni degli “Ambiti territoriali”, affermando che “una leva strategica efficace per favorire l’aggregazione in questi 3 Settori sta nell’organizzare l’affidamento del Servizio su aree territoriali di estensione abbastanza ampie da renderne non accessibile l’offerta a microaziende”.
Nel “Programma” viene sottolineata una minor “maturità”, rispetto agli altri servizi a rete, di quello dei Rifiuti, che allo stato attuale non viene adeguatamente finanziato attraverso un sistema di tariffe/prezzi e per il quale non è ancora prevista un’attività di vigilanza da parte di un soggetto terzo e indipendente.
Si tratta, secondo il Commissario, “di aspetti determinanti perché si sviluppi un sistema di gestione del Servizio efficiente”. Difatti “le Società pubbliche di Elettricità, Gas e Acqua – che non soffrono di queste carenze del quadro regolatorio – rispetto alle Società che operano nel Settore dei Rifiuti, esibiscono performance migliori e significativamente più vicine a quelle delle Società in cui è presente il capitale privato”, che quindi vengono considerate come modelli di riferimento. Alla luce di ciò, il Commissario propone “di affidare alla Aeeg, l’Autorità che ha il compito di vigilare su grado di concorrenza, efficienza e sistema di tariffe per l’Elettricità, il Gas e l’Acqua, la competenza anche per i Rifiuti”.
Nel contempo, sempre dal lato dei vincoli diretti alla detenzione, il Commissario ha affrontato il tema delle Fondazioni pubbliche, non ricomprese direttamente nell’ambito soggettivo di applicazione delle “norme vincolistiche di derivazione pubblicistica” a cui sono assoggettati gli altri Organismi partecipati e delle misure sanzionatorie previste nella “Legge di stabilità 2014”, rivolte a questi ultimi qualora si mostrino non “efficienti”, auspicando l’introduzione di regole più restrittive. La normativa sulle Fondazioni partecipate da soggetti pubblici infatti – osserva il Commissario – “non sembra essere finora stata efficace nell’evitare che queste partecipate, che dovrebbero sostenersi attraverso il proprio capitale, siano gestite in perdita anche per periodi prolungati. Un problema è che, per queste fondazioni, il soggetto costituente e il soggetto preposto al controllo coincidono nell’ente pubblico di riferimento. Per ovviare a questo problema, si potrebbero assegnare i compiti di controllo a un soggetto pubblico di livello più elevato”.
Ai fini del perseguimento della “efficienza gestionale” e della “trasparenza”, il Commissario evidenzia anzitutto la necessità di un Testo unico sulle partecipate locali che, attraverso la definizione di flussi informativi efficaci e trasparenti, risulti in grado di ingenerare maggior pressione da parte dell’opinione pubblica. Tra gli strumenti in grado di far conseguire tali risultati, viene ribadita nel “Programma” la validità di un approccio basato su rendimenti e costi standard, introdotto con la “Legge di stabilità 2014”, al comma 553 dell’ art. 1, che ad oggi però, in mancanza di un percorso per la definizione di parametri di riferimento e di criteri benchmarking, è rimasto nei fatti lettera morta.
Sempre in ambito di “efficienza gestionale”, il “Programma” prospetta l’introduzione di vincoli di rendimento che vadano ad integrarsi, massimizzandone l’efficacia, con quelli tesi a vietare il “soccorso finanziario” stabiliti dal citato art. 6 del Dl. n. 78/10 sopra citato[3] e con quelli contenuti nel comma 555 della “Legge di stabilità 2014”. Quest’ultima prevede, a decorrere dal 2017, che le Imprese in cui più dell’80% del valore della produzione derivi da affidamenti diretti e che presentino un risultato economico negativo, con eccezione di quelle che svolgono servizi pubblici locali, debbano, in 4 dei 5 precedenti, essere messe in liquidazione entro 6 mesi dall’approvazione del bilancio o del rendiconto dell’ultimo esercizio.
Più nel dettaglio, il Commissario afferma la necessità di individuare le partecipate da dismettere sulla base degli scostamenti delle spese sostenute rispetto al prezzo a cui l’Ente di controllo acquista servizi. Tale prezzo deve essere equo e agganciato a costi standard, “in modo tale da isolare le perdite attribuibili a inefficienza gestionale e non piuttosto a una mancata compensazione per i servizi forniti”. Si tratta di un sistema teso a contenere gli effetti distorsivi e elusivi del Patto di stabilità insiti nella determinazione di corrispettivi di servizio sottostimati che producono il risultato di traslare sulle “gestioni parallele” voci di spesa a vantaggio dei bilanci dell’Ente Locale socio, in contrasto con i principi espressi dal Mef nella Circolare n. 5/12 ed in generale con l’orientamento consolidato della Corte dei conti che impongono corrispettivi in grado di assicurare l’equilibrio economico e finanziario della gestione degli Organismi partecipati.
Il meccanismo descritto, tra l’altro, consentirebbe anche l’introduzione di sistemi sanzionatori più penetranti, basati su “disincentivi economici ai componenti del Consiglio di amministrazione, la revoca dell’Amministratore, o la messa in liquidazione (o la dismissione della quota nel caso di partecipazione non totalitaria)”.
Il “Programma” include anche misure dirette a contenere i costi di amministrazione, con una ulteriore riduzione del numero e della remunerazione degli Amministratori e dei Dirigenti apicali.
Con riguardo ai primi, la normativa vigente, a partire dalla “Finanziaria 2007”, contempla limiti al numero e all’ammontare dei compensi dei componenti del Consiglio di amministrazione e la “Legge di stabilità 2014”, a sua volta, tra le misure sanzionatorie dell’inefficienza, ha introdotto limitazioni ai compensi per gli Amministratori di Imprese in perdita sistematica.
La proposta del Commissario sulla “Spending review”di tali voci di spesa, che lo stesso ritiene possa determinare almeno 30 milioni di Euro di risparmi, passa attraverso:
– “l’ulteriore riduzione del numero dei Consiglieri di amministrazione, salvo alcune specifiche deroghe;
– l’ulteriore limitazione dei compensi degli Organi di gestione sulla base della complessità della realtà societarie e della presenza di deleghe;
– la valorizzazione degli elementi di competenza e indipendenza nella scelta degli Amministratori”.
Infine, nella Sezione VII, il “Programma” comprende alcune azioni che sono strumentali alla concreta realizzazione di una riforma delle partecipate, ed in particolare:
– “incentivi alla razionalizzazione del Settore anche attraverso un allentamento del Patto di stabilità e incentivi finanziari e fiscali alle ristrutturazioni;
– un percorso non traumatico per risolvere il problema degli esuberi di personale;
– l’applicazione di sanzioni, con responsabilità personali per gli Amministratori dell’Ente controllante e di quelli della partecipata, in caso di inadempienza rispetto agli obblighi fissati dalla normativa”.
Relativamente agli esuberi di personale, il Commissario individua nella “Legge di stabilità 2014” e più precisamente nei commi da 563 a 568 e quindi nella possibilità di attivare un percorso di mobilità tra partecipate dello stesso Ente per ricollocare il personale, la principale soluzione per mitigarne le ricadute.
[1] Corte Costituzionale, Sentenza n. 229/13.
[2]Requisiti previsti dall’ordinamento europeo necessari a legittimare gli affidamenti in house (riepilogati con Sentenza Corte Costituzionale n. 439/08 e ora diventati “norma” comunitaria con Direttiva 15 gennaio 2014:
– partecipazione pubblica totalitaria;
– “controllo analogo”;
– destinazione prevalente dell’attività a favore dell’Ente affidante.
[3] Ai sensi del quale, salvo le deroghe espressamente ammesse, in caso di perdite per 3 anni consecutivi o di utilizzo di tutte le riserve per il ripianamento delle perdite, l’Amministrazione partecipante non può effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture di credito e rilasciare garanzie.
di Edoardo Rivola
