Nella G.U. n. 88 del 15 aprile 2016 è stato pubblicato, per fine di notizia, il testo definitivo del “Disegno di legge costituzionale” approvato in doppia lettura da entrambi i rami del Parlamento con il quale vengono introdotte significative modifiche alla Parte Seconda della Costituzione.
Come noto, non essendo stata approvato il Disegno di legge con la maggioranza dei 2/3, il testo può essere sottoposto al voto dei cittadini attraverso un referendum c.d. “confermativo”: il referendum è stato in realtà già richiesto poiché dopo pochi giorni dalla pubblicazione del testo è stato raggiunto il quorum di firme di 1/5 dei membri della Camera dei deputati, ma ancora non indetto (presumibilmente si terrà nel mese di ottobre di quest’anno).
Le significative modifiche all’impianto bicamerale del Sistema costituzionale italiano sono oggetto di ampio dibattito da tempo ed hanno già occupato notevoli spazi nella discussione pubblica; minore attenzione ha suscitato il fatto che il progetto di riforma incide anche sul Titolo V della Costituzione (dedicato alle Regioni ed alle Autonomie locali in genere), già oggetto di modifica nel 2001.
Sin da ora, nell’esposizione di questa parte del progetto di riforma, è possibile distinguere 2 ambiti di intervento: quello relativo al Sistema regionale e quello relativo agli Enti Locali.
Circa gli Enti Locali, si può notare come nel dibattito pubblico si sia assistito ad una discreta semplificazione dialettica dell’intervento riformatore attraverso la formula della “soppressione delle Province”, semplificazione che ha naturalmente attratto maggiori attenzioni: anche per tale motivo, si procede ad esporre tale aspetto in via proritaria.
Per quanto riguarda la modifica testuale della Costituzione, va subito detto che effettivamente ha natura tipicamente ablatoria: la modifica dell’art. 114 della Costituzione, contenente la tradizionale ripartizione dei livelli di governo della Repubblica (“La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”), prevede infatti la mera soppressione delle parole “dalle Province”; coerentemente ogni altro riferimento alle Province contenuto in Costituzione viene stralciato, con l’ovvia esclusione delle Province autonome di Trento e Bolzano, che notoriamente sono parificate ad Organismi regionali.
Il dibattito sull’articolazione della Repubblica nei suoi livelli intermedi è annoso, complice il fatto che in particolare il livello provinciale coincideva con il tradizionale livello di decentramento amministrativo statale, per cui spesso nella polemica i 2 piani si sono confusi (già nel 1944 Luigi Einaudi pubblicava il noto articolo “Via il Prefetto!”).
Caratteristica dell’elencazione costituzionale degli Enti territoriali in cui si articola la Repubblica è però che non rappresentano soltanto livelli ad azione amministrativa decentrata bensì livelli di governo, inteso nel senso della legittimazione democratrica (elettiva) dei relativi Organi: da questo punto di vista, è significativo il dibattito se il numero e la tipologia degli Enti territoriale fosse indicata soltanto in via esemplificativa o meno e sopratutto se la presenza di ciascun Ente territoriale indicato in Costituzione fosse necessitata.
La modifica che elide la presenza della Provincia dall’elenco costituzionale è, da questo punto di vista, più la chiusura di un percorso che la sua premessa: nel dibattito pubblico, così come nelle scelte di politica ordinamentale già operate nelle recenti legislature, il mantenimento in essere della Provincia è stato di fatto definitivamente messo in discussione (paradossalmente, ma forse non più di tanto, dopo un periodo, quello degli anni ‘90, in cui si era assistito alla nascita di un discreto numero di nuove Province); la presenza della Provincia nell’elenco dell’art. 114 della Costituzione ha però sempre impedito al Legislatore un intervento del tutto soppressivo attraverso la legislazione ordinaria.
Nel passato recente si è scelta dunque la strada della conferma dell’esistenza del livello provinciale ma svuotandolo progressivamente attraverso la legge ordinaria: già nel 2011 (Dl. n. 201/11) si è intervenuti però in modo significativo sull’Ente Provincia quale livello di governo democratico del territorio rendendo il Consiglio provinciale (ed il Presidente della Provincia) un Organo elettivo non più ad elezione diretta bensì di secondo grado (elettori non erano più i cittadini bensì i Consigli comunali di tutta la Provincia); successivi interventi si sono avuti con il Dl. n. 95/12 ed il Dl. n. 188/12 (quest’ultimo neanche convertito in legge).
Le vicende del riordino provinciale a mezzo Decreti-legge hanno visto aprirsi un contenzioso costituzionale culminato con la Sentenza n. 220/2013, per cui l’Esecutivo si è determinato a procedere al riordino della materia con lo strumento della legge ordinaria da cui infine la promulgazione della Legge n. 56/14, c.d. “Legge Delrio”, attualmente in vigore.
Alla luce di quanto detto, la prima osservazione da fare è che il risultato della modifica costituzionale, se confermata col referendum autunnale, paradossalmente non comporterà di per sé la cessazione dell’esistenza delle Province come attualmente disciplinate: la soppressione del riferimento alle Province nell’art. 114 della Costituzione determina soltanto il venir meno della necessarietà della loro esistenza, ma non in alcun modo l’abrogazione della “Legge Delrio”, la quale rimarrà in vigore fino all’approvazione di una nuova normativa statale.
Certamente, l’espunzione della Provincia dalla Costituzione fa presagire la sua totale soppressione come Ente intermedio (anche se ciò lascia impregiudicata la questione del raccordo con l’ambito territoriale provinciale come articolazione del decentramento statale: Prefetture, Questure, Direzioni Agenzia Entrate, ecc., di fatto ancora legate a tale dimensione territoriale nonostante l’espresso superamento da parte dell’art. 1, comma 147, della “Legge Delrio”), ma va segnalato sin da ora che l’art. 40 del “Ddl. Costituzionale” (che avrà rango di vera a propria norma costituzionale quando in vigore) prevede che “per gli Enti di Area vasta”, che verrano definiti con legge dello Stato nei loro profili ordinamentali generali ma che la “Legge Delrio” ancora individua in Città metropolitane e Province, saranno possibili ulteriori disposizioni “adottate con legge regionale”: si profila dunque la possibilità, se confermata la scelta del Legislatore statale, di conservare in astratto un ambito territoriale di dimensione provinciale, che siano le singole Regioni ad istituire in concreto tali Enti intermedi sobbarcandosene gli oneri.
In ogni modo, come detto, nell’immediatezza della eventuale approvazione della riforma costituzionale e fino a quando non interverrà una nuova disciplina, rimarrà in vigore la Legge n. 56/14, il cui comma 52 dell’unico articolo peraltro dispone che, “in attesa della riforma del Titolo V della Parte Seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione, le Province sono disciplinate dalla presente legge”. Naturalmente, le Province cui si fa riferimento sono quelle non “trasformate” dalla “Legge Delrio” stessa in Città metropolitane (Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria), relativamente alle quali la legge prevede già il subentro della Città metropolitana alla Provincia in tutti i rapporti a far data dal 1° gennaio 2015.
Il rimanere in vigore della “Legge Delrio” implica che le Province continuano nell’immediato ad esistere come Enti a cui la legge conferisce funzioni amministrative (commi 85 e seguenti dell’art. 1 della Legge n. 56/14) e di cui si conferma il meccanismo di elezione di secondo grado.
Di portata certamente più ampia è invece l’intervento di modifica del Titolo V nella parte relativa alle Regioni, ovvero al rapporto tra le Regioni e lo Stato: in via generale, non si può che notare una tendenza al riaccentramento di poteri in capo allo Stato dopo una lunga stagione di regionalismo culminata con la precedente riforma del 2001. Nello spirito del complessivo intervento di revisione, ciò dovrebbe risultare bilanciato dalla trasformazione del Senato nella Camera rappresentativa delle Autonomie locali (i 95 Senatori, a cui andranno ad aggiungersi i 5 di nomina presidenziale, saranno infatti eletti dai Consigli regionali e dai Consigli delle 2 Province autonome: 73 tra i propri componenti e 22 tra i Sindaci dei rispettivi territori).
Evidenziando le modifiche sostanziali, queste possono essere così elencate:
1) abolizione della potestà legislativa concorrente;
2) ridefinizione delle materie da ripartirsi tra competenza legislativa esclusiva dello Stato e competenza esclusiva regionale;
3) modifica del procedimento per l’introduzione del c.d. “regionalismo differenziato”;
4) introduzione espressa della c.d. “clausola di supremazia”;
5) modifica dei principi di finanza locale e trasferimento allo Stato della competenza sui trattamenti economici dei componenti di Giunte e Consigli regionali.
L’innovazione più significativa è certamente il superamento del Sistema che prevedeva la ripartizione in 3 tipologie di competenza legislativa: esclusiva dello Stato, concorrente (laddove lo Stato dettava i soli principi fondamentali mentre alla legge regionale spettava la normativa di dettaglio), residuale e completamente rimessa alle Regioni.
Se la motivazione è certamente di semplificazione di un Sistema che ha dato adito ad un pesante contenzioso innanzi alla Corte Costituzionale, non fosse altro per la delimitazione di ambiti generici come quello rappresentato dai “principi generali” di una materia, è un fatto che il risultato complessivo sia quello, non di una rinuncia dello Stato a disciplinare gli aspetti generali della materia, bensì quello di un riaccentramento anche della normativa di dettaglio, con sottrazione quindi della stessa al livello regionale; anche la riscrittura dell’elenco delle materie da affidarsi alla legislazione dello Stato in via esclusiva (nonché l’elencazione espressa delle materie di competenza legislativa regionale, a cui si aggiunge la competenza residuale di possibili ambiti non menzionati nei suddetti elenchi), seppur motivata anch’essa dal tentativo di ridimensionare il contenzioso costituzionale, è certamente indice di una parziale sottrazione di competenze al livello regionale.
Va detto che, per quanto attiene alla deflazione del contenzioso costituzionale circa il riparto di competenze, esso in una certa misura rimarrà fisiologico, sia per l’intersecarsi di fatto delle varie materie, sia per la loro formulazione in ogni caso necessariamente con margini di astrattezza, sia perché in alcune materie la competenza esclusiva è comunque definita richiamando gli aspetti “generali e comuni” della materia (ad esempio, in materia di salute e politiche sociali, o di istruzione): definizione quest’ultima che sembra reintrodurre una qualche forma di potestà legislativa concorrente, ovvero stabilendo che lo Stato in tali casi non può legiferare in dettaglio, a meno che non la si intenda nel senso di lasciare invece alle Regioni soltanto gli ambiti di dettaglio che eventualmente lo Stato avrà deciso di non normare.
Se è vero che potrebbe in questi scenari essere determinante l’intervento del nuovo Senato “regionale” (ma si noti che nelle materie di cui all’art. 117, comma 2, l’iter legislativo statale contempla un intervento non obbligatorio del Senato), è anche vero che una deflazione del contenzioso si dovrebbe avere per il semplice fatto che le Regioni, con minor competenze, avranno meno occasioni di sollevare il contenzioso.
Effetti indiretti della soppressione dell’elenco delle materie di potestà legislativa c.d. “concorrente” si hanno poi ad esempio nel riparto della potestà regolamentare, che rimarrà solo nelle materie di competenza esclusiva regionale e dunque non potrà che esserne di conseguenza ridotta, così come nella possibilità di concedere a singole Regioni ordinarie ulteriori spazi di autonomia che l’attuale testo concede nelle materie di cui agli elenchi della potestà esclusiva statale e di quella concorrente e che dopo la riforma saranno invece possibili sono nell’ambito del primo di tali elenchi. Come detto, circa l’introduzione del “regionalismo differenziato”, la modifica costituzionale incide sulla sua procedimentalizzazione, prevedendo l’intervento obbligatorio del nuovo Senato nell’iter legislativo e dando il potere di iniziativa, non solo alla Regione interessata ma anche allo Stato.
Uno specifico ruolo viene assegnato al nuovo Senato, sotto forma del parere obbligatorio, anche nelle specifiche ipotesi dell’esercizio del potere sostitutivo da parte dello Stato e nello scioglimento degli organi regionali per gravi violazioni.
Per quanto riguarda la c.d. “clausola di supremazia”, questa viene introdotta dal comma 4 della nuova formulazione dell’art. 117, e consiste nella possibilità che, “su proposta del Governo, la legge dello Stato” intervenga “in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale”.
Avviandosi a concludere l’esposizione necessariamente sintetica, si richiama l’attenzione sulla riformulazione dell’art. 119 in materia di finanza locale, laddove, da una parte si ribadiscono i principi dei vincoli finanziari (si ricordi anche la portata della Legge costituzionale n. 1/2012 sul c.d. “pareggio di bilancio”) ed il preponderante ruolo della legislazione statale in materia, da adottarsi peraltro con procedimento legislativo “ordinario” e dunque senza l’intervento obbligatorio del Senato, dall’altra si inserisce un nuovo comma del seguente tenore: “Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti assicurano il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche dei Comuni, delle Città metropolitane e delle Regioni. Con legge dello Stato sono definiti indicatori di riferimento di costo e di fabbisogno che promuovono condizioni di efficienza nell’esercizio delle medesime funzioni”, ovvero si introduce direttamente in Costituzione il principio dei c.d. “costi standard”.
Da ultimo – ma non stupisce se la questione avrà probabilmente rilevanza maggiore nel dibattito pubblico rispetto alla sua reale portata – si nota che il nuovo art. 122 della Costituzione stabilisce che con la riforma sarà la legge statale (sebbene con l’iter legislativo che prevede l’intervento obbligatorio del Senato), oltre che a disciplinare i casi di ineleggibilità ed incompatibilità dei membri degli Organi regionali, a stabilire “i relativi emolumenti nel limite dell’importo di quelli attribuiti ai Sindaci dei Comuni capoluogo di Regione”: disposizione probabilmente dettata dalle recenti scarse performance in termini di immagine pubblica da parte di talune classi politiche locali.
Terminato questo rapido excursus delle principali innovazioni relative al Titolo V della Costituzione contenute nel testo di “Legge di revisione costituzionale” che verrà sottoposto a referendum, non si può che notare che, a differenza degli altri settori riguardati dalla modifica e nei quali l’incidenza sarà piuttosto netta ed immedita anche negli effetti ordinamentali, le innovazioni nel Sistema delle Autonomie potranno cogliersi nella loro reale e definitiva portata solo in seguito all’applicazione delle innovazioni stesse, essendo il rapporto tra Stato centrale ed Autonomie locali necessariamente dinamico, circostanza resa del tutto evidente anche nel quindicennio successivo alla precedente riforma del Titolo V.
di Filip Bernini
