“Recovery Fund” e “Quadro finanziario pluriennale”: un’occasione irripetibile per le future generazioni

“Recovery Fund” e “Quadro finanziario pluriennale”: un’occasione irripetibile per le future generazioni

In questo periodo si parla molto di “Recovery Fund”. Di seguito si cercherà di rispondere ad alcune domande facendo riferimento, sia alle conclusioni del Consiglio Europeo di luglio 2020, che alle “Linee-guida” annunciate dalla Commissione Europea il 17 settembre 2020 con le quali la Commissione ha dato orientamenti agli Stati membri e un modello standard per la presentazione dei loro “Piani di ripresa e resilienza”.

Nei giorni precedenti il Governo italiano aveva presentato al Parlamento le “Linee-guida” per il proprio “Piano”.

Ma qual è il presupposto del ‘Recovery Fund’ e perché è così importante ?

Il presupposto è rappresentato dal periodo emergenziale e dai suoi effetti, oltre che sul piano sanitario, anche su quello economico-sociale. Questa situazione ha dato vita a un forte dibattito a livello di Unione Europea e, con uno scatto di orgoglio, a una decisione che assume una rilevanza straordinaria sotto differenti aspetti.

La Commissione, prima (spinta anche da alcuni Paesi come Francia, Germania, Italia e Spagna), e il Consiglio Europeo di luglio 2020, dopo, hanno preso coscienza che “la crisi ‘Covid-1’9 pone l’Europa di fronte a una sfida di proporzioni storiche” e che “… sono necessari uno sforzo senza precedenti e un approccio innovativo, in grado di promuovere la convergenza, la resilienza e la trasformazione nell’Unione Europea”. Così “la Commissione ha presentato, alla fine di maggio, un pacchetto di amplissima portata che combina il futuro ‘Quadro finanziario pluriennale’ (‘Qfp’) con uno specifico sforzo per la ripresa nell’ambito dello strumento ‘Next Generation EU’” che, con le opportune rivisitazioni, per tener conto delle differenti posizioni dei Paesi europei, è stata approvato dal Consiglio Europeo di luglio 2020.

Ma di cosa si tratta ?

La Commissione è autorizzata, per conto dell’Unione, a contrarre prestiti sul mercato fino a complessivi Euro 750 miliardi e fino al più tardi al 2026, allo scopo di finanziare l’iniziativa che non è un caso si chiami “Next Generation UE”. Di questi Euro 750 miliardi, Euro 360 miliardi serviranno per erogare prestiti ai Paesi UE e Euro 390 per sovvenzioni.

Il 70 % delle sovvenzioni erogate dal dispositivo dovrà essere impegnato negli anni 2021 e 2022. Il rimborso del debito europeo è traguardato al 2058. In particolare, il “Dispositivo per la ripresa e la resilienza” è di Euro 672,5 miliardi, di cui prestiti per Euro 360 miliardi e sovvenzioni per Euro 312,5.

L’Unione lavorerà a una riforma del sistema delle risorse proprie per introdurne di nuove; a decorrere dal 1° gennaio 2021 ne sarà introdotta una basata sui rifiuti di plastica non riciclati. Successivamente, la Commissione presenterà altre proposte (sul carbonio, sul digitale, su un sistema di scambio delle quote di emissione, sulle transazioni finanziarie) per entrate che saranno utilizzate per il rimborso anticipato dei prestiti contratti a titolo di “Next Generation EU”.

La Commissione quindi può fare debito per conto dell’Unione e introdurre entrate proprie.

Si tratta di una vera e propria rivoluzione. Certo lo strumento che si andrà a finanziare ha caratteristiche che dipendono dalla straordinarietà della situazione che si vuole affrontare e, quindi, ha carattere temporaneo, ha limiti di entità, durata e raggio d’azione.

Come verranno allocate le risorse sugli Stati membri ?

Il limite massimo allocabile è determinato come segue.

Per il 70% dei 312,5 miliardi di Euro di sovvenzioni si terrà conto, rispetto alla media europea, della popolazione, del Pil pro-capite, del tasso medio di disoccupazione del periodo 2015-2019, mentre per il 30% restante l’indicatore relativo alla disoccupazione sarà sostituito dalla perdita di Pil osservata nel 2020 e di quella cumulata nel periodo 2020-2021.

Gli Stati potranno anche richiedere un prestito nell’ambito dei 360 miliardi di Euro previsti fino a un massimo del 6,8% del Pil, con possibilità di deroghe in casi eccezionali.

Cosa viene finanziato ?

Il Documento conclusivo dei lavori del Consiglio Europeo di luglio 2020 afferma al punto A2 che “il ‘Piano per la ripresa europea’ necessiterà di ingenti investimenti pubblici e privati a livello europeo che avviino saldamente l’Unione verso una ripresa sostenibile e resiliente, capace di creare posti di lavoro e di riparare i danni immediati causati dalla pandemia di ‘Covid-19’, sostenendo nel contempo le priorità verdi e digitali dell’Unione. Il ‘Qfp’ – ‘Quadro finanziario pluriennale’ che vale Euro 1 074,3 miliardi, ndr – rafforzato da ‘Next Generation EU’, sarà il principale strumento europeo”.

Ogni Stato membro è incoraggiato a presentare il “Programma nazionale di Riforma” e il “Piano di Ripresa e Resilienza” in un singolo documento integrato che dia una visione generale delle riforme e degli investimenti che vuole attuare negli anni futuri.

Le dimensioni di cui tener conto sono 4: la Sostenibilità ambientale, la Produttività, l’Equità e la Stabilità macroeconomica.

I “Piani nazionali” dovrebbero affrontare le sfide di Politica economica indicate nelle Raccomandazioni specifiche per Paese degli ultimi anni (2019 e 2020).  I “Piani” dovrebbero inoltre consentire di rafforzare il potenziale di crescita economica, la creazione di posti di lavoro e la resilienza economica e sociale, oltre che favorire le transizioni verde e digitale.

In considerazione della rilevanza trasversale per tutti gli Stati membri, degli ingenti investimenti necessari, della capacità di creare occupazione e crescita e trarre vantaggio dalla transizione verde e digitale, la Commissione incoraggia gli Stati membri a includere nei loro Piani investimenti e riforme dei “Progetti faro” volti ai seguenti obiettivi:

  1. Utilizzare più energia pulita (Power-up) – Utilizzare prontamente tecnologie pulite adeguate alle esigenze future e accelerare lo sviluppo e l’uso delle energie rinnovabili.
  2. Rinnovare (Renovate) – Migliorare l’efficienza energetica degli edifici pubblici e privati.
  3. Ricaricare e rifornire (Recharge and Refuel) – Promuovere tecnologie pulite adeguate alle esigenze future per accelerare l’uso di sistemi di trasporto sostenibili, accessibili e intelligenti, stazioni di ricarica e rifornimento e l’estensione dei trasporti pubblici.
  4. Collegare (Connect) – Estendere rapidamente i servizi veloci a banda larga a tutte le regioni e a tutte le famiglie, comprese le reti in fibra ottica e 5G.
  5. Modernizzare (Modernise) – Digitalizzare la pubblica amministrazione e i servizi pubblici, compresi i sistemi giudiziari e sanitari.
  6. Espandere (Scale-up) – Aumentare le capacità di cloud industriale europeo di dati e lo sviluppo dei processori più potenti, all’avanguardia e sostenibili.
  7. Riqualificare e migliorare le competenze (reskill and upskill) – Adattare i sistemi d’istruzione per promuovere le competenze digitali e la formazione scolastica e professionale per tutte le età.

Naturalmente per “investimento” o “riforma”, ai fini del “Piano di Ripresa e Resilienza”, si deve intendere qualcosa che ha effetto positivo nel lungo periodo su economia e società. Gli “investimenti” possono essere sul capitale materiale (infrastrutture, edifici, ecc.), immateriale (ricerca e sviluppo, software, brevetti, capitale umano, dove per investimento in “capitale umano” si intende la spesa in Salute, Protezione sociale, Istruzione e Formazione) e “naturale” (investimento da intendersi come spesa volta a incrementare le rinnovabili, a proteggere e riqualificare l’ambiente, a mitigare gli effetti del cambiamento climatico).

Le “riforme” riguardano azioni e processi volti a migliorare il funzionamento dei mercati, delle Istituzioni, della Pubblica Amministrazione o politiche rilevanti come la transizione ambientale e quella digitale.

Al punto “A21” delle conclusioni del Consiglio Europeo si evidenzia il ruolo delle politiche a favore del clima: “l’azione per il clima sarà integrata nelle politiche e nei programmi finanziati nell’ambito del ‘Qfp’ e di ‘Next Generation EU’. Un obiettivo climatico generale del 30% si applicherà all’importo totale della spesa a titolo del ‘Qfp’ e di ‘Next Generation EU’ e si tradurrà in obiettivi adeguati nella legislazione settoriale”. In particolare, i “Piani nazionali di ripresa e resilienza” dovranno includere come minimo il 37% di spesa complessiva a favore del clima, per interventi in linea con lo “European Green Deal”. La Commissione incoraggia gli Stati membri a proporre investimenti e riforme volte ad accelerare l’uso delle rinnovabili e della mobilità sostenibile e a migliorare l’efficienza energetica degli edifici pubblici e privati. Tutti gli investimenti e le riforme messe in campo, in ogni caso, non dovranno peggiorare la situazione climatica e ambientale.

Inoltre, gli Stati dovranno assicurare che almeno il 20% della spesa sia relativa al digitale, includendo investimenti nel 5G, nelle infrastrutture di comunicazione, nello sviluppo di competenze digitali e nella digitalizzazione della pubblica amministrazione.

Gli Stati dovranno presentare i “Piani per la ripresa e la resilienza” entro il 30 aprile 2021, una volta che sarà formalizzato dal Parlamento e dal Consiglio Europeo il “dispositivo” proposto dalla Commissione (presumibilmente, il 1° gennaio 2021). Gli Stati membri sono tuttavia incoraggiati a presentare i loro Progetti preliminari a partire dal 15 ottobre.

Gli impegni giuridici di un Programma integrato da Next Generation EU devono essere contratti entro il 31 dicembre 2023. I relativi pagamenti dovranno essere effettuati entro il 31 dicembre 2026.

Qual è la procedura prevista per l’approvazione dei Piani ?

I “Piani per la ripresa e la resilienza” saranno valutati dalla Commissione entro 2 mesi dalla presentazione. La valutazione sarà più alta in funzione della coerenza con le raccomandazioni specifiche per Paese, del rafforzamento del potenziale di crescita, della creazione di posti di lavoro e della resilienza sociale ed economica dello Stato membro, oltre al fatto che l’effettivo contributo alla transizione verde e digitale rappresenterà una condizione preliminare ai fini di una valutazione positiva.

La valutazione dovrà essere approvata dal Consiglio, a maggioranza qualificata su proposta della Commissione.

Le richieste di pagamento saranno subordinate al “soddisfacente” conseguimento dei target intermedi e finali, per la valutazione del quale la Commissione chiederà il parere del Comitato economico e finanziario. In caso di gravi scostamenti dai target, in via eccezionale, uno o più Stati membri potranno chiedere che il Presidente del Consiglio europeo rinvii la questione al successivo Consiglio. In tal caso, la Commissione non prenderà alcuna decisione fino alla discussione del Consiglio Europeo; tale processo non dovrà richiedere più di 3 mesi dalla richiesta di parere al Comitato economico e finanziario.

Un’anticipazione del 10% potrà essere data una volta approvato il “Piano”.

Cosa ha fatto e farà il Governo Italiano ?

Il Governo il 15 settembre 2020 ha fatto avere una proposta di “Linee-guida” per un Piano nazionale di Ripresa e Resilienza (“Pnrr”) al Parlamento nazionale. Dopo un primo vaglio parlamentare sarà elaborato lo Schema del “Piano di ripresa e resilienza” con i Progetti di investimento e riforma. Lo Schema sarà presentato al Parlamento, in vista della sua approvazione definitiva.

Partendo dal contesto italiano e dalle “Raccomandazioni Paese”, il Documento prevede i seguenti obiettivi di lungo periodo:

  1. raddoppiare il tasso medio di crescita dell’economia italiana (0,8% nell’ultimo decennio), portandolo quantomeno in linea con la media UE (1,6%);
  2. aumentare gli investimenti pubblici per portarli almeno al 3% del Pil;
  3. portare la spesa per Ricerca e Sviluppo (“R&S”) al di sopra della media UE (2,1%, rispetto al nostro attuale 1,3%);
  4. conseguire un aumento del tasso di occupazione di 10 punti percentuali per arrivare all’attuale media UE (73,2% contro il 63,0% dell’Italia);
  5. elevare gli Indicatori di Benessere, Equità e Sostenibilità ambientale;
  6. ridurre i divari territoriali di reddito, occupazione, dotazione infrastrutturale e livello dei servizi pubblici;
  7. aumentare l’aspettativa di vita in buona salute;
  8. promuovere una ripresa del tasso di natalità e della crescita demografica;
  9. abbattere l’incidenza dell’abbandono scolastico e dell’inattività dei giovani;
  10. migliorare la preparazione degli studenti e la quota di diplomati e laureati;
  11. rafforzare la sicurezza e la resilienza del Paese a fronte di calamità naturali, cambiamenti climatici, crisi epidemiche e rischi geopolitici;
  12. promuovere filiere agroalimentari sostenibili e combattere gli sprechi alimentari;
  13. garantire la sostenibilità e la resilienza della finanza pubblica.

Nel Documento si ipotizza una struttura secondo la sequenza logica descritta di seguito:

  • le sfide che il Paese intende affrontare;
  • le Missioni del Programma, a loro volta suddivise in cluster (o insiemi) di Progetti omogenei atti a realizzare le missioni e, di conseguenza, vincere le sfide stesse;
  • i singoli Progetti di investimento, raggruppati nei clusters;
  • le iniziative di riforma

Le sfide proposte sono:

  • migliorare la resilienza e la capacità di ripresa dell’Italia;
  • ridurre l’impatto sociale ed economico della crisi pandemica;
  • sostenere la transizione verde e digitale;
  • innalzare il potenziale di crescita dell’economia e la creazione di occupazione.

Le 6 Missioni sono:

  1. Digitalizzazione, innovazione e competitività del Sistema produttivo;
  2. Rivoluzione verde e Transizione ecologica;
  3. Infrastrutture per la mobilità;
  4. Istruzione, Formazione, Ricerca e Cultura;
  5. Equità sociale, di genere e territoriale;
  6. Salute.

Oltre ai criteri definiti dalla “Commissione per la valutazione del Piano Paese” che si riflettono anche sulla valutazione dei singoli progetti, il Documento governativo propone anche:

  • criteri aggiuntivi di valutazione positiva:
    • Progetti che riguardano principalmente la creazione di beni pubblici (infrastrutture, educazione e formazione, ricerca e innovazione, salute, ambiente, coesione sociale e territoriale);
    • rapida attuabilità/cantierabilità del progetto, soprattutto nella prima fase del “Pnrr”;
    • monitorabilità del progetto in termini di specificazione delle realizzazioni attese, dei traguardi intermedi e finali, nonché collegamento tra tali realizzazioni e gli obiettivi strategici del “Pnrr”;
    • Progetti con effetti positivi rapidi su numerosi beneficiari, finora scartati per mancanza di fondi;
    • Progetti che per l’implementazione e il finanziamento prevedono forme di “partenariato pubblico-privato”, ovvero progetti che prevedano capitali privati per la loro realizzazione;
    • Patto occupazionale, oppure stima affidabile del beneficio occupazionale;
    • Progetti che comportano basso consumo di suolo e favoriscono l’utilizzo efficiente e sostenibile di risorse naturali;
    • Progetti che contribuiscono al raggiungimento dei livelli essenziali delle prestazioni.
  • i criteri aggiuntivi di valutazione negativa:
    • Progetti finanziabili integralmente tramite altri fondi UE e “QFP 2021-27”;
    • Infrastrutture che non hanno un livello di preparazione progettuale sufficiente, dati i tempi medi di attuazione e la dimensione del Progetto;
    • Progetti “storici” che hanno noti problemi di attuazione di difficile soluzione nel medio termine, pur avendo già avuto disponibilità di fondi;
    • Progetti o misure che non hanno impatti duraturi su Pil e occupazione;
    • Progetti che non presentano stime attendibili sull’impatto economico atteso (tasso di ritorno economico, impatto occupazionale duraturo, numero di beneficiari);
    • Progetti per i quali non è individuato il modo di monitorarne la realizzazione;
    • Progetti che non rispettino i criteri di sostenibilità.

Le politiche di riforma e supporto previste sono le seguenti:

  • favorire gli investimenti pubblici;
  • riforma della Pubblica Amministrazione;
  • Ricerca e Sviluppo;
  • riforma del Fisco;
  • riforma della Giustizia;
  • riforma del Lavoro.

Conclusioni

Rinviando i dettagli della proposta governativa alla lettura del Documento oggi all’attenzione del Parlamento italiano, anche alla luce delle successive “Linee-guida” della Commissione, merita fare alcune brevissime considerazioni.

L’iniziativa comunitaria ha carattere epocale e, in qualche modo, pur dovuta a un’emergenza che nessuno avrebbe mai voluto vivere, può risvegliare uno “spirito europeo” che renda consapevoli i singoli Stati membri che l’Europa non è una “mucca da mungere”, ma uno straordinario veicolo di pace, di promozione di una cultura attenta agli aspetti ambientali, sociali e al rispetto del sistema democratico, di difesa e promozione di singoli, “minuti”, Stati membri che nulla potrebbero da soli rispetto a sfide planetarie e allo strapotere di grandi potenze.

La speranza è che questa crisi tragica sia veramente un motivo di rilancio di un’Europa vera, non una stanza di compensazione tra le istanze nazionali e populiste di singoli Stati membri.

L’altra speranza riguarda la Politica italiana.

La nostra situazione verso le generazioni future era già compromessa. La necessità di fare ulteriore deficit pubblico, che porterà il debito al 160% del Pil, non fa altro che aggravarla. Le risorse messe a disposizione, quelle del Recovery Fund come quelle del “Qfp”, non sono nostre, non sono della attuale generazione, ma di quelle prossime. L’Italia ha qualche motivo in più per sviluppare il “Piano” avendo gli occhi proiettati verso un orizzonte lontano, oltre i meri orizzonti elettorali di questa Legislatura e, probabilmente, anche della prossima. La speranza è che di tutto ciò, al di là dei Principi e delle “Linee-guida” presentate dal Governo, se ne tenga conto per sviluppare concretamente la proposta definitiva, anche attraverso un grande coinvolgimento di coloro ai quali queste misure sono rivolte.

Lo stesso Presidente della Repubblica, in occasione del Forum Ambrosetti, ha espresso questi fondamentali concetti (Ansa): “il Consiglio di luglio rappresenta una svolta di portata straordinaria e manifesta un livello di ambizione all’altezza delle aspirazioni. Il risultato è punto di arrivo e punto di partenza: se con gli strumenti assicureremo la ripresa avremo compiuto un passo importante nel cammino di rafforzamento della coesione e della integrazione nell’esercizio condiviso di una sovranità democratica“. La pandemia “è stato uno spartiacque per la Ue che in pochi mesi ha assunto decisioni coraggiose e innovative“. La Ue “ha mostrato sua forza propulsiva, la capacità di ritrovare lo spirito dei suoi padri fondatori“. “Sempre di più i pericoli e i problemi sono transnazionali e può essere efficace solo una collaborazione multilaterale senza riserve: lo vediamo per esempio in tema di vaccini“. “La risposta non poteva che provenire da un ventaglio di iniziative. Ogni livello, mondiale, continentale e statale, è indispensabile in quanto nessuno di questi può essere considerato sufficiente da solo“. Mattarella esorta a “non fare della Ue mera istanza di trasferimento dei fondi. I cittadini vivono con ansia e incertezza questo momento. Il processo di approvazione del ‘Recovery Fund’ deve proseguire con la più grande rapidità …. Si tratta di una possibilità unica e forse irripetibile di interventi per assicurare prosperità“. “Non compromettiamo con scelte errate la speranza per chi verrà dopo di noi di godere di condizioni per lo meno pari a quelle di cui noi abbiamo usufruito. In caso di inattività le nuove generazioni ci domanderanno perché una generazione” che ha goduto di prosperità “non ha realizzato infrastrutture necessarie per la crescita e riforme necessarie accrescendo solo la massa del debito. Oggi viviamo condizioni irripetibili“.

di Giovanni Viale


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