Responsabilità amministrativa: condanna di Dirigenti comunali per aver attribuito compensi incentivanti senza valutare il rendimento

15 Dic, 2014 by Redazione

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Corte dei conti – Sezione seconda giurisdizionale centrale d’appello, Sentenza n. 335 del 29 maggio 2013

Oggetto

Condanna di Dirigenti comunali per aver disposto erogazioni di compensi incentivanti, anni 2001 e 2002, “a pioggia” senza valutazione del rendimento: conferma Sentenza n. 2396/07 della Sezione territoriale per la Campania.

Premessa

Nell’ottobre 2003 l’Ispettorato generale di Finanza della Ragioneria generale dello Stato redige una relazione ispettiva da cui emerge il fatto dannoso contestato: erogazione della “produttività” ai dipendenti per gli anni 2000, 2001 e 2002 in base alla presenza (60%) e al rendimento (40%). La Procura della Corte dei conti contesta ai componenti la Giunta – che votarono i progetti per la produttività – e ai Dirigenti – che avrebbero dovuto seguire l’attuazione e certificare il risultato e che hanno illegittimamente, irritualmente e superficialmente attestato il positivo esito – un danno complessivo di circa 1 milione di Euro.

I Giudici di primo grado accolgono l’eccezione di prescrizione dell’azione risarcitoria per l’anno 2000, assolvendo gli Amministratori e condannando i Dirigenti (Affari del Personale, Urbanistica, Lavori pubblici, Affari generali, Ufficio di gabinetto, Istruzione e Scuola, Economico-finanziario, Vigili urbani) per un importo di oltre 400.000 Euro, per gli anni 2001 e 2002.

Gli interessati presentano ricorso in appello che viene respinto. Alcuni presentano istanza di “definizione agevolata” (art. 1, comma 231, Legge n. 266/05) che viene accolta nel novembre 2012.

Sintesi della Sentenza

La Procura evidenzia che in questo Comune, nel 2000, la Giunta autorizzava il Presidente della delegazione pubblica trattante a sottoscrivere il Contratto collettivo decentrato integrativo per l’anno 2000.

In merito all’utilizzo del Fondo per la produttività, si stabiliva di finanziare per Lire 810.250.000 progetti di produttività collettiva (aventi carattere più generale rispetto a quelli finalizzati relativi ai singoli settori), destinati a realizzare obiettivi rivolti al miglioramento dell’attività gestionale dell’Ente con la partecipazione di tutto il personale. In relazione ai criteri di assegnazione, si stabiliva di ripartire il 60% sulla base dell’apporto quantitativo (il restante 40% sulla base del rendimento), in rapporto ai giorni di effettiva presenza in servizio, sulla base di specifici punteggi. Nel contempo, si fissavano puntuali criteri in merito al computo dei giorni di presenza.

La Giunta procedeva poi, nella medesima seduta, ad approvare il progetto di produttività collettiva, finanziato per il suddetto importo di Lire 810.250.000, predisposto dall’Ufficio ”Personale”, con il seguente obiettivo: “utilizzo allargato e ottimale delle funzioni del sistema informativo comunale”, della durata di 6 mesi, nel contempo autorizzando l’Ufficio “Ragioneria” all’erogazione, dopo la stipula definitiva del contratto decentrato e comunque entro il mese di agosto 2000, di un acconto, quantificato nella misura del 40% sull’intero importo spettante (differenziato a seconda delle categorie di classificazione del personale), fatti salvi eventuali conguagli a debito/credito sull’importo da erogarsi a saldo entro il mese di febbraio 2001.

Successivamente, con la Determinazione emessa dal Dirigente del Settore “Affari del Personale” del febbraio 2001, veniva autorizzata la erogazione del saldo della produttività collettiva nel rispetto dei predetti criteri di valutazione, fissati in sede di accordo e sulla base delle schede di valutazione relative ad ogni singolo dipendente e dei relativi prospetti riassuntivi redatti dai Dirigenti di ciascun Settore. Nel contempo si disponeva il recupero dell’acconto nei confronti dei dipendenti che non avevano diritto al compenso. Quindi, sostiene la Procura, un importo del progetto collettivo di Euro 251.075,52 (60% di Lire 810.250.000) è stato assegnato in base al mero criterio della presenza.

Per gli anni 2001 e 2002, venivano variati gli importi, ma la procedura seguita era simile. Ad avviso della Procura, l’attività di incentivazione del personale sopra esposta si è svolta in violazione della normativa contrattuale recata dagli artt. 17, comma 2, lett. a) e 18 del Contratto collettivo nazionale di lavoro del Comparto Regioni-Enti Locali, sia in termini di redazione dei progetti che di riscontro dei risultati. Infatti, ad avviso del requirente, essi “hanno riguardato quasi tutto il personale dell’Amministrazione comunale (la qual cosa svilisce già lo spirito dell’istituto,in assenza di specifiche indicazioni sulle attività da svolgere per l’aumento della produttività) e, o non avevano reali obiettivi, o avevano obiettivi generici e non finalizzati quali attività di censimento informatico del personale addetto ai singoli settori e delle singole pratiche trattate […] Le Delibere di Giunta si sono risolte, invece in una semplice (e, peraltro, estremamente tardiva), operazione contabile di ripartizione dei fondi, ma non hanno valutato alcun progetto e, neppure per relationem, dato che i progetti incentivanti non erano neppure stati predisposti nel momento in cui venivano approvati”.

La difesa chiede la prescrizione per l’anno 2000 e nel merito sostiene che la giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, Sentenze n. 2691/02 e n. 1889/03) ha censurato l’illegittimità del criterio di valutazione della mera presenza in servizio ma nel caso di specie il Comune ha adottato invece un criterio “misto” basato non solo sulla presenza ma anche sui risultati conseguiti. Infatti, ciascun Dirigente ha poi provveduto a valutare il raggiungimento degli obiettivi di produttività collettiva mediante la compilazione di una scheda di valutazione per ogni singolo dipendente. Dall’esame di dette schede, sia relative all’anno 2000 che ai successivi 2001 e 2002, si evince con chiarezza che il compenso non è stato affatto attribuito “a pioggia” ma che ogni Dirigente ha vagliato attentamente le presenze e il rendimento di ciascun dipendente; in merito alle modalità di verifica dei risultati, il Comune ha scelto di affidare ai singoli Dirigenti tali compiti che sono stati correttamente espletati nel rispetto dei criteri di valutazione a monte definiti.

I Giudici territoriali (Sentenza n. 2396/13) accolgono la richiesta di prescrizione per il 2000.

La domanda attrice avanzata nei confronti dei membri della Giunta, chiamati in giudizio per avere approvato la Delibera del 2001, va respinta per assenza di nesso di causalità tra la condotta contestata e il danno relativo al 2001. Per i Dirigenti i Giudici affermano che “non costituisce una vera e propria esimente dell’azionata responsabilità la circostanza obiettivamente acclarata che il criterio della mera presenza, sia pure nella maggior parte dei casi unitamente ad altri basati sul rendimento, venga ampiamente adoprato, da moltissimi Enti Locali”. Come detto, la conclusione è di condanna.

I Giudici d’appello – esaminando i ricorsi dei Dirigenti – affermano che “appare decisivo, per ritenere l’inconsistenza del motivo sui criteri di attribuzione dei compensi, è la pacifica indeterminatezza e genericità dei progetti in questione, accordati ed attuati in assenza di una preventiva formulazione di specifici programmi di attività e di un predeterminato procedimento valutativo delle prestazioni incentivate; le quali, dunque, come giustamente è stato osservato dai primi giudici richiamatisi alle pertinenti norme del Ccnl. (artt. 17 e 18), neppure in misura parziale avrebbero potuto essere compensate in base alla presenza in servizio, ostandovi l’imprescindibile correlazione fra attribuzione dei compensi ed effettivo incremento della produttività”.

Peraltro, l’affermata applicazione del criterio misto presenza-risultati, lungi dal garantire una corretta verifica del reale conseguimento di obiettivi programmati, in null’altro poteva risolversi, in assenza di prestabiliti elementi di valutazione, se non nella rilevanza prevalente e assorbente dell’unico indice di possibile riferimento, ovverosia di quello, per l’appunto, della presenza in Ufficio (per di più coincidente con l’orario di servizio) per rapportare ad esso, con un’attestazione meramente formale, un sommario apprezzamento del lavoro svolto, così come del resto avvenuto in molti altri Enti Locali della Campania, anch’essi destinatari di fondi poi erogati senza alcuna comprovata certezza di effettivi incrementi di produttività e di miglioramento quali-quantitativo dei servizi amministrativi.

Ciò che quindi in definitiva rileva, ai presenti fini, è l’atto di “supina accettazione”, da parte dei ricorrenti, di un “criterio del tutto inidoneo a far valutare l’apporto di ciascun dipendente alla produttività”; e proprio la prestata acquiescenza a un siffatto criterio rende incontestabile la responsabilità per colpa grave degli appellanti, avendo essi indubbiamente cooperato, col loro modus agendi, al travisamento delle finalità dell’istituto incentivante, tradottosi da mezzo destinato ad incrementare la qualità di prestazioni o servizi a strumento di immotivata remunerazione aggiuntiva dell’ordinaria attività istituzionale.

Commento

Questa è una delle tante Sentenze di condanna relative all’utilizzo del “Fondo della produttività” che denota l’errore di partenza: non può essere distribuito “a pioggia”, ci vogliono i progetti, questi devono essere chiari e formalmente ineccepibili. I risultati devono essere valutati dai Dirigenti e questi ultimi dal Nucleo di valutazione.

Sicuramente il Servizio “Personale” non è stato in grado di assistere i Dirigenti a formulare i progetti,  anche sulla base del Peg approvato dalla Giunta, secondo gli stanziamenti di bilancio. Anche in questo caso sono mancati i controlli interni.

di Antonio Tirelli

Redazione

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