Responsabilità: condanna di Amministratori, Revisore e Direttore di una Istituzione comunale per gravi anomalie gestionali e contabili

Responsabilità: condanna di Amministratori, Revisore e Direttore di una Istituzione comunale per gravi anomalie gestionali e contabili

Corte dei conti – Sezione giurisdizionale regionale per l’Abruzzo – Sentenza n. 77 del 25 febbraio 2008

 

Oggetto

Condanna degli Amministratori, Revisore e Direttore di una Istituzione comunale per gravi episodi di anomalia gestionale e contabile anni 2002 e 2003.

Premessa

Nell’aprile 2000, il Consiglio comunale di questo Comune capoluogo di Provincia costituisce ex art. 114 del Tuel una Istituzione, “avente per oggetto l’organizzazione di una importante celebrazione annuale. Tale celebrazione, negli anni passati era gestita da un ‘comitato’; all’atto del subentro parte dei precedenti disavanzi venivano presi in carico dall’Istituzione. Il Consiglio comunale nell’agosto 2003 ‘faceva propria l’esposizione finanziaria degli anni 2001 e 2002 per 307.000 Euro, quantificandola come debito fuori bilancio, dando mandato al Consiglio di amministrazione dell’Istituzione di provvedere con fondi ordinari ad assorbire tale esposizione”.

Nell’aprile 2003, la Procura regionale della Corte dei conti richiedeva all’Istituzione il deposito dei rendiconti del triennio 2001/2002/2003, depositati tutti nel giugno 2004. Nel dicembre 2004, il Magistrato competente sui conti giudiziari evidenziava molte anomalie, sia formali che sostanziali, concludendo sulla impossibilità di ricostruire con sufficiente attendibilità e certezza la gestione finanziaria globale. Nel marzo 2005 l’Istituto di credito, nel trasmettere la documentazione e la relazione illustrativa, evidenziava di aver svolto “soltanto il Servizio di cassa (apertura di un conto corrente) e non di tesoreria”. La Procura contestava un danno di 460.000 Euro al Direttore dell’Istituzione e per “responsabilità sussidiaria” al Collegio dei Revisori del Comune (nella funzione di Revisori dei conti dell’Istituzione). Sono citati in giudizio anche il Presidente della Istituzione e l’Assessore comunale di riferimento. I Giudici territoriali condannano il Direttore per un danno di 600.000 Euro (per la spregiudicata gestione delle risorse), l’Assessore comunale per un danno di 100.000 Euro, ed il Presidente della Istituzione per un danno di 25.000 Euro (per i diversi ruoli da essi svolti avrebbero potuto e dovuto consentire una maggiore incidenza nell’attenuazione del danno) e i 3 componenti dell’Organo di controllo del Comune per un danno di 10.000 Euro cadauno (per l’inadeguato esercizio di alcune fra le funzioni demandate).

Tutti presentano ricorso chiedendo la “definizione agevolata” (art. 1, comma 231 e seguenti, Legge n. 266/05), ottenuta previo pagamento del 10% del danno, per cui la I Sezione centrale d’Appello, con Sentenze nn. 510-511-512 e 516/09 e n. 25/2011, ha dichiarato estinto il contenzioso.

Sintesi della Sentenza

I Giudici territoriali affermano di ritenere dimostrata “una protratta e gravissima violazione di norme e principi non derogabili, con effetti sia formali che sostanziali e quindi rilevanti sia sotto il profilo contabile che sotto il profilo gestionale ed economico”.

Si consideri in proposito il seguente impressionante elenco di inescusabili, e non smentite, mancanze:

– da un lato, si davano all’esterno segnali di voler attivare, nel rispetto delle norme, il sistema di Tesoreria unica, dall’altro si gestivano entrate e spese senza alcun riguardo al conto, alla mano o alla tasca per cui passavano, non dando attuazione all’art. 35 del Regolamento dell’Istituzione, che prevede che il Servizio venga affidato, in via negoziale ed in base ad apposita Convenzione, ad un Istituto di credito locale previa Deliberazione del Consiglio di amministrazione (atto che comunque sarebbe stato assunto nella seduta del 25 luglio 2001, mentre la Convenzione non risulta essere mai stata stipulata);

– si svolgevano sedute del Cda sebbene parte dei verbali e delle Delibere restava non firmata o solo parzialmente firmata, fra le carte dell’Istituzione, senza che nelle successive sedute da alcuno venisse rilevata la gravissima illegittimità;

– si provvedeva all’effettuazione dell’attività gestoria facendo ricorso a dipendenti del Comune, senza alcuna formalizzazione della ripartizione dei compiti e delle procedure da seguire e senza la predisposizione di controlli periodici sull’attività svolta;

– si chiedevano ed ottenevano anticipazioni al Comune e alla Banca sulla base di presupposti documentali falsi e di rassicurazioni mendaci;

– si assumevano sistematicamente obbligazioni in carenza di impegno o con impegno di misura inferiore;

– si trascurava completamente l’obbligo del pareggio di bilancio mediante comparazione dei costi e dei ricavi, compresi i trasferimenti del Comune, sebbene esso fosse espressamente richiesto anche dall’art. 4 del Regolamento dell’Istituzione, e si formava il bilancio con esclusione di una parte consistente della gestione.

Il Collegio rileva come l’indebitamento della Istituzione – la quale non era altro che una promanazione dell’Amministrazione comunale, e come tale si presentava dinnanzi alla comunità regionale – non può che essere ricompreso “prima facie” nella complessiva situazione finanziaria del Comune.

Costituiscono espressione, immediatamente rilevabile all’esterno, dell’immedesimazione dell’Istituzione nella più ampia organizzazione comunale, l’identità dell’Organo di revisione, l’intreccio di poteri di nomina, di vigilanza e di indirizzo esercitati dal Comune, l’utilizzazione di personale inquadrato negli uffici di quest’ultimo per gli incombenti propri della gestione dell’Istituzione.

E nella realtà dei fatti le obbligazioni assunte dall’Istituzione, come del resto quelle dei Comitati che l’hanno preceduta, sono state costantemente ricondotte nell’ambito della finanza del Comune come obbligazioni proprie dello stesso e come tali hanno formato, o stanno formando, oggetto di trattative con i debitori, al fine di pervenire a soluzioni transattive.

L’inclusione delle passività del Comitato che ha preceduto l’Istituzione nell’organizzazione della celebrazione annuale è da ritenersi censurabile sotto il profili della legittimità e componente non trascurabile della già iniziale anomala gestione. La gestione del Comitato, nonostante la costanza di coinvolgimento di alcuni dei convenuti odierni prima e dopo la trasformazione in Istituzione non è oggetto del presente giudizio, ma lo sono certamente gli importi, provenienti da tale gestione, che hanno da subito aggravato la neonata figura e le condotte di coloro che hanno operato tale pernicioso aggravio.

Il cattivo inizio, seguito da peggior continuazione, non è pertanto da ascriversi a comportamenti lontani e imperscrutabili, dai quali tutti gli odierni convenuti possano prendere le distanze. E’ invece circostanza assolutamente evidente, non solo per il Collegio ma anche per i protagonisti della vicenda, che del tutto consapevolmente, hanno messo in conto alla Istituzione tali debiti, delle cui conseguenze sono chiamati a rispondere.

Se è vero che il riconoscimento del debito fuori bilancio da parte del Comune passa necessariamente attraverso una attribuzione di utilità da parte dell’Ente stesso, non è tuttavia vero che questo valga ad elidere significativamente il danno erariale in funzione della “compensatio lucri cum damno”. Infatti, è necessario cogliere la distinzione fra la più frequente evenienza nella quale un Ente Locale fronteggi obbligazioni sorte a seguito di irregolare ordinazione di spese (casi nei quali la giurisprudenza, in considerazione dell’arricchimento, ha ammesso il riconoscimento e posto a danno solo la parte degli oneri accessori), e la presente fattispecie, nella quale vi era stata da parte degli Organi deliberanti del Comune l’istituzione di uno speciale Organismo, dotato, in relazione a ben delimitati compiti statutari, di apposite fonti di finanziamento alle quali poteva ricorrersi soltanto nel rispetto del principio di pareggio di bilancio. Nel caso in esame, invece, la gravissima noncuranza gestionale ha prodotto debiti addossabili al Comune, con la conseguenza che il valore da attribuire al riconoscimento dei debiti non può che essere differente, atteso il travalicamento stesso dei compiti dell’Istituzione così come delimitati dalla attribuzione delle risorse finanziarie.

Passando alla valutazione dell’elemento soggettivo, e pertanto al grado di riprovevolezza delle condotte dei convenuti, il Collegio afferma di non poter condividere il teorema difensivo per il quale la trascuratezza di tutti possa giovare a deresponsabilizzare ciascuno per la parte che vi ha avuto. Deve invece discriminarsi fra chi più ha intorbidato rispetto a chi non ha saputo illimpidire. Sicché si deve procedere alla separata disamina delle responsabilità individuali.

Il Direttore ha effettivamente operato con la più esecrabile trascuratezza sotto tutti i profili formali e sostanziali. C’è da aggiungere che tutto ciò gli è stato consentito. E certo non avrebbe potuto seguire siffatta condotta se non si fosse reputato, a torto o a ragione, protetto da un “ombrello” politico e in presenza di una disattenzione degli Organi preposti al controllo del suo operare.

Il Presidente del Consiglio di amministrazione, a fronte delle contestazioni, costruisce la propria posizione difensiva sull’assunto che tutta la mala gestione si era svolta senza che lui se ne potesse rendere conto. Si tratta di un assunto cui non può esser dato credito. E’ infatti del tutto ragionevole ritenere che una media attenzione allo svolgimento del proprio incarico avrebbe dovuto determinare dubbi e stimoli all’approfondimento degli aspetti più problematici della gestione, in presenza di carenze organizzative conclamate, specie per quanto riguarda il personale amministrativo di supporto e la disciplina delle relative mansioni.

L’Assessore è nella avvilente vicenda fin dall’inizio, ed anzi da prima che si costituisse l’Istituzione, avendo avuto un ruolo già all’epoca dei Comitati. La sua conoscenza dei fatti gestori e dell’operare degli organi dell’Istituzione stessa appare superiore a quella del Presidente del Consiglio di amministrazione. Anche a non voler considerare la non formalizzata attribuzione di una culpa in eligendo con riferimento alla nomina del Direttore dell’Istituzione, rilevano senza dubbio alcuni comportamenti e alcune omissioni che si riferiscono, sia al momento genetico che al seguito della gestione dell’Istituzione. La sua partecipazione al Cda era predisposta per assicurare che l’intera organizzazione e gestione delle annuali celebrazioni, in quanto promanazione del Comune, avvenisse nel rispetto degli indirizzi ad essa forniti, come è anche detto nel Regolamento.

Non appare pertanto condivisibile la attribuzione a tutti i componenti dei Collegi succedutisi nel tempo di una indifferenziata responsabilità sussidiaria relativamente a rilevanti carenze nella funzione di controllo contabile e quindi anche di accertamento sul conto corrente, aperto a nome dell’Istituzione presso la Banca, per il quale conto è anche in svolgimento il presente giudizio. Il controllo cartolare eseguito avrebbe forse potuto indurre a rilevare alcune discrepanze e da queste risalire alle più consistenti anomalie e infine infrangere il “vaso di Pandora” del caos in pieno svolgimento della gestione, ma una valutazione ex ante della situazione concreta, come richiesta dalle difese e confermata dalla giurisprudenza di questa stessa Sezione non consente un addebito di tal genere.

Non tutte le censure tuttavia vengono meno.

Circa i pareri espressi dall’Organo di controllo contabile, si evidenzia che lo stesso, anche in presenza delle illegittimità innanzi esposte concernenti la mancata copertura delle spese sostenute negli anni 2001 e 2002, che comunque hanno formato oggetto di osservazioni, ha sempre dato parere favorevole ai bilanci sottoposti al suo esame.

Di fronte al consuntivo dell’anno 2001, invece, il Collegio dei Revisori non vide nulla, non ebbe nessuna percezione di quegli aspetti che aveva richiamato all’attenzione di se stesso e del Consiglio comunale, in sostanza omise di svolgere con la dovuta cura i compiti di controllo che gli erano stati riservati e che giustificavano la sua esistenza.

Commento

Il Comune, che è di grandi dimensioni, approva (e si accolla) i debiti del precedente Comitato, ma non li finanzia: li mette in carico alla “sua” Istituzione, che ha costituito per lo stesso scopo. La gestione di questa è in perdita. Il Direttore dell’Istituzione si comporta come un privato nella propria Azienda: nessuno controlla, nessuno interviene. L’Istituto di credito afferma di non essere “Tesoriere” ma solamente gestore di un conto corrente bancario. I Revisori del Comune (che sono anche Revisori dell’Istituzione) non controllano: solamente quelli che subentrano per il triennio novembre 2003/ottobre 2005, supportati dal Servizio “Bilancio” del Comune, impongono una nuova compilazione del consuntivo 2003, esprimendo comunque parere negativo.

di Antonio Tirelli

 


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