Società pubbliche locali: attuazione del principio di riduzione dei costi del personale

Società pubbliche locali: attuazione del principio di riduzione dei costi del personale

La disposizione principe in tema di politiche assunzionali e retributive (anche) delle Società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo è contenuta nell’art. 18, comma 2-bis, del Dl. n. 112/08, convertito con modificazioni dalla Legge n. 133/08, che recentemente ha subìto importanti modifiche ad opera degli artt. 4, comma 12-bis, del Dl. n. 66/14, convertito con modificazioni dalla Legge n. 89/14 (“Decreto Irpef”) e 3, comma 5-quinquies, del Dl. n. 90/14, convertito con modificazioni dalla Legge n. 114/14 (“Decreto P.A.”)[1].

In virtù del riformulato comma 2-bis dell’art. 18 menzionato, i prefati Organismi esterni sono tenuti ad attenersi al “principio di riduzione dei costi del personale”, che si attua attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di unità lavorative.

Il principio in parola viene declinato dall’Ente Locale controllante per ciascuno degli Organismi interessati dalla norma, in modo da tener conto del Settore in cui il soggetto partecipato opera. All’uopo, il socio pubblico emana un atto di indirizzo che indica i criteri e le modalità di attuazione della riduzione del costo del lavoro della propria gestione parallela, facendo anche riferimento alle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale.

L’atto di indirizzo del soggetto controllante viene recepito dalla Società interessata con un apposito provvedimento interno[2].

A quanto sopra occorre aggiungere che – giusta applicazione dell’ultimo periodo del comma 5, dell’art. 3 del “Decreto P.A.” – le sole (almeno stando al tenore letterale della norma) Amministrazioni locali soggette alle regole del Patto di stabilità interno hanno il compito di coordinare le politiche assunzionali (oltre che delle Aziende speciali e delle Istituzioni) delle Società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo, al fine di garantire che pure tali Organismi partecipati operino una graduale riduzione della percentuale tra spese di personale e spese correnti. Ciò è da realizzarsi, fermo restando l’emanazione dell’atto di indirizzo dell’Ente Locale di riferimento nei confronti della propria gestione parallela al fine di assicurare il rispetto del principio di riduzione dei costi del personale[3].

In un intervento reso in sede consultiva e di “consulenza giuridicaex art. 7, comma 8, della Legge n. 131/03, la Sezione regionale di controllo per la Liguria della Corte dei conti – con la Deliberazione n. 55/2014 – ha tratto (seppur in via incidentale) degli elementi dalla normativa richiamata che possono (o meglio potrebbero) fungere da aiuto agli Enti “controllanti” al momento in cui devono dare concreta applicazione al quadro legislativo in parola (finora mai sperimentato).

Inoltre, dalla lettura della Deliberazione citata si arguisce che la prescrizione contenuta nell’ultimo periodo del comma 5 dell’art. 3 del “Decreto P.A.” è da intendersi applicabile (a prescindere dal dato testuale delle norma) a tutte le Amministrazioni locali “controllanti”. Ergo, secondo gli interpreti liguri, a nulla rileva il fatto se l’Ente “padre” ricada “dentro” o “fuori” l’applicazione del Patto di stabilità interno.

Andando nel concreto, per la Sezione Liguria l’intero quadro legislativo porta a ritenere che, “… ai fini del contenimento degli oneri del personale, gli Enti Locali sono tenuti a svolgere le proprie funzioni di indirizzo e coordinamento con distinto riferimento a ciascuna Società controllata, in considerazione delle peculiarità dei diversi Settori in cui esse operano”. Così ragionando, verrebbe a violare il dettato normativo quell’Amministrazione che – nell’ambito dei poteri conferiti dall’art. 18, comma 2-bis, del Dl. n. 112/08 e dall’art. 3, comma 5, del Dl. n. 90/14 – intenda far adottare a tutte le Società controllate le medesime politiche in tema di assunzioni, prescindendo da una aprioristica valutazione dei caratteri e delle situazioni di ciascuna gestione parallela. Infatti, secondo le linee interpretative rilevabili nella Deliberazione in commento, la normativa di cui trattasi richiede che il socio compia un’adeguata analisi per tutte le Società controllate, onde poter “… elaborare criteri e modalità di gestione adeguati alle specificità di ciascuna di esse”.

Aspetto rilevante che si ricava dalla Pronuncia dei Giudici liguri è il seguente: le scelte relative alle assunzioni di unità lavorative degli Organismi partecipati, che sono il frutto delle decisioni preventive assunte dal socio di riferimento, anche se sono diretta conseguenza di eventuali politiche gestionali tese ad allargare i Settori di intervento delle stesse Entità esterne, non esimono l’Ente “padre” dal garantire che la propria gestione parallela raggiunga gli obiettivi di contenimento degli oneri del personale. Ciò in virtù del fatto che nella normativa “de qua” non sono previsti casi di “… deroghe o eccezioni agli obblighi imposti …”.

Per quanto attiene la concreta definizione degli obiettivi di cui sopra, posto che le disposizioni in commento si esprimono solo con formulazioni generiche[4] (essendo emanazione di principi di coordinamento della finanza pubblica), gli Enti “controllanti” “potranno [tradurre i ridetti obiettivi] in termini precisi e concreti … anche in maniera differente per ciascuna società, in relazione alle specificità del settore di riferimento o alle strategie gestionali che si prevedono per il futuro (ad. esempio, sul piano dell’aumento o diminuzione delle dimensioni societarie)”. Inoltre, la Sezione ligure ha dedotto, soffermandosi sui termini utilizzati dal Legislatore nell’ambito del comma 2-bis dell’art. 18 del Dl. n. 112/08 citato, che tale articolo è diretto “… a conseguire, sotto lo specifico profilo del personale, una maggiore economicità della gestione da definirsi e misurarsi secondo gli specifici criteri adottati dall’Ente Locale nei propri atti di indirizzo”.

Il quadro normativo di cui trattasi, per la verità, anche dopo le considerazioni dei Giudici liguri, permane alquanto nebuloso in termini di sua effettiva applicazione; soprattutto per le casistiche che possono incontrarsi in tema di esternalizzazione di servizi verso Organismi paralleli già esistenti.

Con riferimento a quest’ultimo aspetto, si potrebbe fornire la seguente visione esegetica: il socio di riferimento, allorquando la gestione parallela riceva in affidamento ulteriori servizi rispetto a quelle già erogati, ha facoltà di definire i suoi obiettivi di contenimento degli oneri del personale misurandoli in termini relativi e non assoluti. Ciò vuol dire che il relativo componente negativo di esercizio rilevabile dal bilancio non andrà valutato asetticamente, costituendo invece solo un elemento di una compiuta analisi per verificare una maggiore economicità nella gestione del personale.

Un diverso approccio ermeneutico porta invece a ritenere (per lo stesso caso) che il parametro del bilancio rimanga l’unico elemento in grado di misurare l’obiettivo di contenimento degli oneri del personale della gestione esterna, così come definito in via preventiva dall’Ente controllante. In questo caso, le politiche di assunzioni espansive dovrebbero giocoforza essere bilanciate da una contrazione degli oneri contrattuali e da una rivisitazione nell’utilizzo di forme di lavoro flessibile.

di Ivan Bonitatibus e Fabio Sciuto

[1] L’art. 18 comma 2-bis, adesso così recita: “Le Aziende speciali, le Istituzioni e le Società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo si attengono al principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale. A tal fine l’Ente controllante, con proprio atto di indirizzo, tenuto anche conto delle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, definisce, per ciascuno dei soggetti di cui al precedente periodo, specifici criteri e modalità di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera. Le Aziende speciali, le Istituzioni e le Società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo adottano tali indirizzi con propri provvedimenti e, nel caso del contenimento degli oneri contrattuali, gli stessi vengono recepiti in sede di contrattazione di secondo livello. Le Aziende speciali e leIstituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l’infanzia, culturali e alla persona (ex Ipab) e le Farmacie sono escluse dai limiti di cui al precedente periodo, fermo restando l’obbligo di mantenere un livello dei costi del personale coerente rispetto alla quantità di servizi erogati. Per le Aziende speciali cosiddette multiservizi le disposizioni di cui al periodo precedente si applicano qualora l’incidenza del fatturato dei servizi esclusi risulti superiore al 50% del totale del valore della produzione”.

[2] Dal lato soggettivo di applicazione della disposizione in commento vi è da rimarcare che le Società pubbliche locali “in house” ricadono nel perimetro del nuovo comma 2-bis menzionato, in quanto il Legislatore obbliga (tutte) “… le Società a partecipazione pubblica locale totale …” all’adozione – con proprio provvedimento interno – dell’atto di indirizzo di cui sopra. Con quanto appena detto si vuol evidenziare che non ha più ragione di esistere per le suddette Società “in house” una previsione legislativa a parte in materia di contenimento dei costi del personale; che è invece tuttora riscontrabile nel comma 6, dell’art. 3-bis del Dl. n. 138/11, convertito con modificazioni dalla Legge n. 148/11, che sul punto testualmente recita: “(l)e Società affidatarie in house … adottano …. i vincoli assunzionali e di contenimento delle politiche retributive stabiliti dall’ente locale controllante ai sensi dell’art. 18, comma 2-bis, del Decreto-legge n. 112 del 2008

[3] L’ultimo periodo del comma 5 dell’art. 3 citato testualmente recita: “Le Amministrazioni di cui al presente comma coordinano le politiche assunzionali dei soggetti di cui all’art. 18, comma 2-bis, del citato Decreto-legge n. 112 del 2008 al fine di garantire anche per i medesimi soggetti una graduale riduzione della percentuale tra spese di personale e spese correnti, fermorestando quanto previsto dal medesimo art. 18, comma 2-bis, comeda ultimo modificato dal comma 5-quinquies del presente articolo.

[4] Formulazioni che sono declinate “ora in termini di principio (… riduzione di costi del personale …), ora in termini tendenziali (graduale riduzione della percentuale tra spese di personale e spese correnti …)”.


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