Armonizzazione dei sistemi contabili degli Enti Locali: le indicazioni del Ministero sui primi adempimenti per l’avvio della riforma

Armonizzazione dei sistemi contabili degli Enti Locali: le indicazioni del Ministero sui primi adempimenti per l’avvio della riforma

Il Mef ha pubblicato sul portale Arconet dedicato all’armonizzazione un Documento denominato “Elenco primi adempimenti necessari per l’avvio della riforma contabile degli Enti territoriali e dei loro Enti ed Organismi strumentali nel 2015”.

Come noto il Dlgs. n. 118/11, come modificato dal Dlgs. n. 126/14, dispone l’entrata in vigore, dal 1° gennaio 2015, del nuovo regime contabile armonizzato per le Regioni (esclusa la gestione sanitaria accentrata), gli Enti Locali di cui all’art. 2, del Dlgs. n. 267/00, i loro Organismi strumentali e i loro Enti strumentali in contabilità finanziaria (inclusi quelli che adottano la contabilità economico-patrimoniale), che non hanno partecipato alla sperimentazione di cui all’art. 36, del Dlgs. n. 118/11.

Il Documento pubblicato contiene alcune indicazioni circa gli adempimenti connessi all’entrata a regime della nuova contabilità per gli Enti sopra richiamati, da compiersi per l’anno 2015.

Nel 2015 le Regioni, gli Enti Locali, i loro Organismi ed Enti strumentali dovranno affiancare, agli schemi di bilancio annuale e pluriennale e di rendiconto ex Dpr. n. 194/96 -che manterranno il loro valore autorizzatorio – i nuovi di bilancio di previsione e di rendiconto armonizzati, redatti per missioni e programmi (con mera valenza conoscitiva).

Contestualmente all’approvazione del rendiconto della gestione, a decorrere dal 2015, gli Enti Locali articolati in Istituzioni dovranno approvare il rendiconto consolidato (entro il termine del 30 aprile dell’anno successivo), mentre le Regioni approveranno il rendiconto consolidato con il rendiconto del proprio Consiglio regionale e con eventuali propri Organismi strumentali (entro il 31 luglio dell’anno successivo).

Tutti gli Enti dovranno applicare il principio contabile generale della competenza finanziaria potenziata per l’accertamento delle entrate e l’impegno delle spese ed adottare il principio applicato della contabilità finanziaria (Allegato n. 4/2 al Dlgs. n. 118/11).

Gli Enti dovranno altresì operare il riaccertamento straordinario dei residui necessario a transitare dal vecchio al nuovo regime contabile, riallineando lo stock dei residui attivi e passivi alla nuova configurazione del principio della competenza finanziaria.

Tutti gli Enti dovranno dare applicazione al principio contabile applicato della programmazione (anch’esso Allegato n. 4/1 al Dlgs. n. 118/11), predisponendo il primo Defr (“Documento di economia e finanza regionale”, relativo alle Regioni) e Dup (“Documento unico di programmazione”, relativo agli Enti Locali) afferenti il triennio 2016-2018.

Coerentemente con lo scenario delineato dalla norma e sinteticamente descritto nelle premesse, il Documento in esame fornisce un elenco circa le prime attività necessarie per l’avvio della riforma nel 2015, articolato in 8 fasi, per ciascuna delle quali sono riportate importanti indicazioni.

1)        Adeguamento del sistema informativo, contabile ed organizzativo dell’Ente.

Questa prima fase richiede:

a)   che siano assunte tutte le iniziative e le azioni necessarie affinché i Responsabili dei servizi che provvedono all’accertamento delle entrate e all’impegno delle spese rispettino l’art. 53 e l’art. 56 del Dlgs n. 118/11 (con riguardo alle Regioni) e l’art. 179 e l’art. 183 del Tuel, come novellato dal Dlgs. n. 118/11 (con riguardo gli Enti Locali).

Più nel dettaglio, l’accertamento e l’impegno potranno essere registrati solo in presenza:

  • di obbligazioni giuridicamente perfezionate; in particolare, la registrazione dovrà essere effettuata nello stesso esercizio nel quale sorge l’obbligazione.
  • dell’indicazione della scadenza, necessaria al fini dell’individuazione dell’esercizio nel quale imputare la spesa (vale a dire l’esercizio nel quale l’obbligazione è esigibile), ad esclusione degli accertamenti e degli impegni riguardanti i servizi per conto terzi e le partite di giro, che si registrano ed imputano all’esercizio in cui sorge l’obbligazione;
  • degli elementi della transazione elementare obbligatori di cui all’Allegato n. 7 del Dlgs. n. 118/11.

Il Documento sottolinea l’importanza di coinvolgere, nel processo di attuazione della riforma contabile, l’intero Ente nel suo complesso, e non solo i “Servizi Finanziari”;

b)   che venga previsto e disciplinato l’istituto della prenotazione dell’impegno, il quale diviene necessario in tutti i casi in cui è avviata una procedura di spesa, nelle more della formalizzazione delle obbligazioni giuridicamente perfezionate, oltre che in quanto possibile strumento per la gestione del “Fondo pluriennale vincolato”;

c)   che sia data adeguata evidenza contabile alla liquidazione della spesa, nel rispetto del principio applicato della contabilità finanziaria, il quale specificatamente al Punto n. 6.1 prevede che la liquidazione presenta una propria autonomia rispetto alla successiva fase dell’ordinazione della spesa e, pertanto, invita a superare la prassi secondo la quale la liquidazione interviene contestualmente all’ordinazione. Secondo il principio della competenza finanziaria potenziata, la liquidazione deve essere registrata quando l’obbligazione è esigibile, ovvero quando va a scadenza;

d)   che vengano compilati correttamente e compiutamente gli ordinativi di incasso e di pagamento, completi di tutti i loro elementi, prestando attenzione agli ordinativi inerenti alla gestione dei vincoli di cassa e all’esercizio provvisorio;

e)   l’aggiornamento delle procedure informatiche secondo i principi della riforma, al fine di consentire la gestione di bilancio con il “doppio binario”, la reimputazione degli accertamenti e degli impegni agli esercizi successivi (anche oltre il bilancio pluriennale), nonché la gestione del “Fondo pluriennale vincolato”, sia nel bilancio autorizzatorio (ex Dpr. n. 194/96), sia nel bilancio armonizzato, inserendo la specifica voce “Fondo pluriennale vincolato”, in entrata, tanto negli schemi di bilancio autorizzatorio 2015, quanto in tutte le componenti del bilancio, compresi gli Allegati, nei quali è prevista la voce relativa all’utilizzo del risultato di amministrazione;

f)    di verificare e concordare con il Tesoriere le modalità di regolarizzazione delle operazioni sospese, specie con riguardo alle eventuali anticipazioni di cassa, ovvero agli incassi di entrate vincolate al pagamento di spese correnti;

g)   di adeguare il Regolamento di contabilità dell’Ente ai principi della riforma;

h)   con riguardo alle Regioni, il superamento delle procedure di esecuzione della spesa attraverso il ricorso alla figura del Funzionario delegato.

2)   Riclassificazione per missioni e programmi dei capitoli del Peg (Enti Locali) e del bilancio gestionale (Regioni e Enti regionali).

La seconda operazione di grande rilievo suggerita dal Documento ministeriale in commento riguarda la riclassificazione per missioni e programmi dei capitoli e degli articoli del Peg (per le Regioni, del bilancio gestionale), al fine di consentire l’elaborazione del bilancio di previsione per missioni e programmi a carattere conoscitivo da affiancare al bilancio di previsione autorizzatorio predisposto secondo lo schema di cui al Dpr. n. 194/96.

Questa operazione serve a consentire l’elaborazione del bilancio di previsione secondo il doppio binario. La riclassificazione dovrà essere effettuata nel rispetto dell’art. 7, del Dlgs. n. 118/11, che vieta l’adozione del criterio della prevalenza, salvi i casi ciò non sia espressamente consentito.

Sebbene la norma non lo preveda, nel Documento in esame viene consigliato “vivamente di effettuare la riclassificazione dei capitoli anche in considerazione del Piano dei conti finanziario (quarto livello)”.

Il rispetto della classificazione per missioni e programmi e l’adozione del Piano dei conti finanziario comportano la necessità di “spacchettare” e “articolare” ulteriormente i capitoli.

3)   Organizzazione delle attività preordinate al riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi, in parallelo al riaccertamento ordinario ai fini del rendiconto 2014.

Per consentire il riaccertamento straordinario dei residui previsto dall’art. 3, comma 7, del Dlgs. n. 118/11, secondo la Ragioneria generale dello Stato è necessario avviare per tempo una ricognizione di tutti i residui, attivi e passivi, al 31 dicembre 2014, funzionale, sia al riaccertamento ordinario (da effettuare sulla base dell’ordinamento contabile vigente nel 2014), sia ai fini del riaccertamento straordinario (da effettuare sulla base di quanto previsto dalla riforma).

Ai fini del riaccertamento straordinario, per ciascun residuo è necessario indicare:

a)    se il residuo deve essere definitivamente cancellato, in quanto non corrisponde ad un’obbligazione giuridicamente perfezionata;

b)   l’esercizio in cui l’obbligazione giuridicamente perfezionata è esigibile, quindi nel quale il residuo potrà essere reimputato.

Nel caso di residui cancellati definitivamente – di cui alla lett. a) – dovrà essere indicata la natura di spesa che, ancorché da cancellare, consenta la formazione del “Fondo pluriennale vincolato”.

Quanto sopra dovrà essere operato con particolare riguardo a:

–       i residui passivi che corrispondono a impegni tecnici da classificare come “da cancellare”, per i quali deve essere indicata la natura della fonte di copertura (vincolo da legge, da trasferimenti, da debito, vincolati individuati dall’Ente);

–       i residui passivi costituiti da impegni assunti negli anni precedenti, così da consentire un “accantonamento contabile”, da classificare come “da cancellare”, per i quali deve essere indicata la natura “accantonata” nel risultato di amministrazione derivante dal riaccertamento straordinario;

–       tutti gli impegni che non corrispondono ad obbligazioni perfezionate, da classificare come “da cancellare”, corrispondenti a:

  • quadri economici relativi a spese di investimento per lavori pubblici di cui all’art. 3, comma 7, del “Codice dei contratti pubblici”, in parte impegnate a fronte di obbligazioni giuridiche perfezionate (escluse le spese di progettazione);
  • procedure di affidamento attivate ai sensi dell’art. 53, comma 2, del “Codice dei contratti pubblici”, unitamente alle voci di spesa contenute nel quadro economico dell’opera (ancorché non impegnate).

Sulla base dei risultati della ricognizione dei residui, gli Enti compileranno gli Allegati n. 5/1 e 5/2 al Dlgs. n. 118/11, che costituiscono allegati obbligatori alla Delibera di riaccertamento straordinario, e che riguardano la determinazione del “Fondo pluriennale vincolato” e del risultato di amministrazione al 1° gennaio 2015.

I residui attivi e passivi al 31 dicembre 2014 che sono incassati e pagati nel corso del 2015 prima del riaccertamento straordinario (in conto residui), non dovranno essere oggetto di riaccertamento straordinario e saranno conservati tra i residui attivi e passivi al 31 dicembre 2014. Pertanto, il sistema informativo contabile dovrà consentire l’eliminazione dalla ricognizione dei residui di tutti i residui incassati e pagati nel 2015, nelle more del riaccertamento straordinario.

4)       Determinazione dell’importo dei propri incassi vincolati al 1° gennaio 2015.

Il Documento descrive puntualmente la procedura da seguire per la determinazione dell’importo degli incassi vincolati.

Come definito dal principio applicato della contabilità finanziaria al Punto n. 10.6, al fine di dare corretta attuazione all’art. 195 del Tuel, all’avvio dell’esercizio 2015, contestualmente alla trasmissione del bilancio di previsione oppure (qualora in esercizio provvisorio) contestualmente alla trasmissione del bilancio provvisorio da gestire e dell’elenco dei residui, gli Enti Locali dovranno comunicare al proprio Tesoriere l’importo degli incassi vincolati al 31 dicembre 2014.

Le modalità di determinazione degli incassi vincolati alla data del 31 dicembre 2014 sono indicate al medesimo punto 10.6 del citato principio.

Se le disponibilità liquide dell’Ente al 31 dicembre risultano essere inferiori all’importo comunicato al Tesoriere, vuol dire che la differenza è stata utilizzata per il pagamento di spese correnti ai sensi dell’art. 195, comma 1 e, nel rispetto di tale norma, è necessario che tale utilizzo delle giacenze vincolate sia oggetto di registrazione contabile secondo le modalità previste al punto 10 del principio applicato della contabilità finanziaria. A tal fine, preso atto dell’utilizzo degli incassi vincolati, il Tesoriere dovrà procedere alla creazione dei sospesi di entrata e di spesa riguardanti l’utilizzo degli incassi vincolati, quindi trasmetterli a Siope utilizzando gli appositi codici provvisori previsti (“Pagamenti da regolarizzare per utilizzo di incassi vincolati ai sensi dell’art. 195 del Tuel” e “Incassi da regolarizzare per destinazione incassi vincolati a spese correnti ai sensi dell’art. 195 del Tuel”), dandone tempestiva comunicazione all’Ente.

A seguito della comunicazione dei sospesi in attesa di regolarizzazione, l’Ente dovrà effettuare l’operazione contabile dettagliatamente descritta, secondo cui bisognerà preliminarmente impegnare ed emettere un ordine di pagamento, a regolarizzazione delle carte contabili, per un importo pari agli incassi vincolati che sono stati destinati a copertura di spese correnti, sul capitolo di spesa “Utilizzo incassi vincolati ai sensi dell’art. 195 del Tuel”.

L’ordine di pagamento è versato in entrata al bilancio dell’Ente, presentando l’indicazione di cui all’art. 185, comma 2, lett. i), del Tuel, che trattasi di pagamento di risorse vincolate.

Si passa poi alla registrazione dell’entrata: si accerta e si emette una reversale di incasso, a regolarizzazione delle carte contabili, d’importo pari alla spesa di cui alla lett. a), sul conto “Destinazione incassi vincolati a spese correnti ai sensi dell’art. 195 del Tuel”. L’ordine d’incasso non presenta l’indicazione di cui all’art. 180, comma 3, lett. d), del Tuel, in quanto trattasi d’incasso di entrate libere.

5)       Acquisizione delle informazioni necessarie per la quantificazione del “Fondo crediti di dubbia esigibilità”.

Tale quantificazione dovrà essere effettuata sia con riguardo al bilancio di previsione annuale e pluriennale (in ciascuna annualità), sia come quota del risultato di amministrazione al 1° gennaio 2015, nell’ambito del riaccertamento straordinario dei residui, in attuazione del principio applicato della contabilità finanziaria al Punto n. 3.3 e all’Esempio n. 5.

6)       Coinvolgimento del Consiglio regionale e degli Organismi strumentali (Istituzioni degli Enti Locali).

Il Consiglio regionale deve adottare il medesimo ordinamento contabile della Regione (principi contabili, Piano dei conti, affiancamento della contabilità economico patrimoniale, schemi di bilancio, ecc.), con la medesima gradualità prevista per la Regione.

Gli Organismi strumentali degli Enti territoriali e degli Enti Locali in contabilità finanziaria devono adottare il medesimo ordinamento contabile dell’Ente cui appartengono (principi contabili, piano dei conti, affiancamento della contabilità economico patrimoniale, schemi di bilancio, ecc.), con la medesima gradualità prevista per il proprio Ente di riferimento.

In particolare, i Comuni dovranno porre in essere tutte le iniziative necessarie affinché anche le loro Istituzioni adeguino il proprio ordinamento ai principi della riforma, anche al fine di garantire, a decorrere dell’esercizio 2015, la predisposizione e l’approvazione, sia del rendiconto della gestione dell’Ente, sia del rendiconto consolidato di cui all’art. 11, commi 8 e 9. La predisposizione del rendiconto consolidato è favorita se il sistema informativo contabile dell’Ente e delle Istituzioni è gestito unitariamente.

Secondo il Documento in commento, un caso particolare sarebbe costituito da quelle Istituzioni che, in difformità a quanto previsto dal Tuel, adottano la sola contabilità economico-patrimoniale, in luogo della contabilità finanziaria. Anche tali Organismi saranno tenuti, nell’esercizio 2015, ad adottare gli schemi di bilancio e di rendiconto autorizzatori secondo la normativa previgente affiancati, a fini conoscitivi, dagli schemi armonizzati. Tuttavia, al fine di evitare l’utilizzo degli schemi di bilancio di cui al Dpr. n. 194/96 per un solo esercizio, viene ammessa la possibilità per tali Istituzioni di adottare direttamente lo schema di bilancio per missioni e programmi con finalità autorizzatoria.

7)       Coinvolgimento degli Enti strumentali in contabilità finanziaria.

Gli Enti strumentali degli Enti territoriali in contabilità finanziaria (compresi quelli che adottano contemporaneamente la contabilità finanziaria e la contabilità economico-patrimoniale) dovranno adottare il medesimo ordinamento contabile degli Enti territoriali (principi contabili, piano dei conti, affiancamento della contabilità economico patrimoniale, schemi di bilancio, ecc.), con la medesima gradualità prevista per gli Enti di appartenenza.

8)       Coinvolgimento degli Enti strumentali in contabilità economico patrimoniale.

Gli Enti strumentali che adottano solo la contabilità economico patrimoniale sono tenuti all’applicazione dell’art. 17 del Dlgs. n. 118/11, il quale prevede la redazione:

–          del budget economico,

–          del rendiconto di cassa ai sensi dell’art. 2428, comma 2, Cc.;

–          del prospetto della tassonomia, se sono già soggetti alla rilevazione Siope.

Solo gli Enti che già partecipano alla rilevazione Siope saranno tenuti all’elaborazione del prospetto da allegare al bilancio di esercizio e al budget (vedi Allegato n. 15 al Dlgs. n. 118/11), concernente la ripartizione della propria spesa per missioni e programmi e gruppi Cofog – la cd. Tassonomia.

Nelle more dell’avvio della rilevazione Siope, gli Enti in contabilità economico-patrimoniale non saranno tenuti alla tassonomia.

Nel corso del 2015, gli Enti dovranno avviare e porre in essere tutte le attività necessarie a dare attuazione agli adempimenti rinviati al 2016, con particolare riferimento a:

–       l’aggiornamento delle procedure informatiche necessarie per la contabilità economico-patrimoniale;

–       l’aggiornamento dell’inventario;

–       la codifica del’inventario secondo il piano patrimoniale del piano dei conti integrato (Allegato n. 6 al Dlgs. n. 118/11);

–       la valutazione delle voci dell’attivo e del passivo nel rispetto del principio applicato della contabilità economico patrimoniale;

–       la ricognizione del perimetro del “Gruppo pubblico locale” ai fini del bilancio consolidato.

di Calogero Di Liberto


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