Armonizzazione: una proposta di “piano di lavoro” per rendere più agevole agli Enti Locali l’avvio della riforma della contabilità

Armonizzazione: una proposta di “piano di lavoro” per rendere più agevole agli Enti Locali l’avvio della riforma della contabilità

Premessa

Come ci viene esplicitamente ricordato nella Relazione illustrativa allo Schema di decreto legislativo recante “Disposizioni integrative e correttive del Decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, ai sensi dell’art. 2, comma 7, della Legge 5 maggio 2009, n. 42“, approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri del 31 marzo 2014, lo Schema del decreto varato dal Governo il precedente 31 gennaio 2014 era stato predisposto da un Gruppo di lavoro costituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze-Ragioneria generale dello Stato, nell’ambito della Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del Federalismo fiscale (Copaff). La composizione del Gruppo di lavoro, costituito da rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Ragioneria generale dello Stato, del Ministero dell’interno, del Ministero dello Sviluppo economico, del Ministero della Salute, dell’Istat, della Conferenza dei Presidenti delle Regioni, dell’Anci e dell’Upi, “ha consentito, grazie alla possibilità di avvalersi delle migliori esperienze e professionalità esistenti in Italia in materia di contabilità pubblica, l’individuazione e la condivisione, anche a livello tecnico, di soluzioni metodologiche e procedurali che soddisfano le esigenze della finanza pubblica salvaguardando, al contempo, l’attività gestionale degli Enti”. In precedenza, esattamente il 2 luglio 2013, lo Schema di decreto era stato approvato dalla Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del Federalismo fiscale, nella quale sono rappresentate tutte le Istituzioni coinvolte nel processo di riforma.

E, possiamo dire finalmente, il Dlgs. n. 126/14 correttivo e integrativo del Dlgs. n. 118/11, è arrivato al traguardo in agosto e diventato esecutivo nel settembre scorso. Come si può apprezzare, e vedremo meglio oltre, attraverso un percorso ampio e articolato. Con più “transiti” anche nel Consiglio dei Ministri.

Di conseguenza, il recentissimo Dlgs. n. 126/14, oltre ad aver introdotto alcune importanti modifiche – sia al Dlgs. n. 118/11 come al Dlgs. n. 267/00 (Tuel) – ha però ribadito e confermato l’entrata a regime della contabilità armonizzata a partire dal 1° gennaio 2015.

Piaccia o non piaccia, si voglia o non si voglia, dopo tanti passaggi istituzionali, politici e tecnici e vari “lanci di prova”, il dado è definitivamente tratto. Il processo di armonizzazione della contabilità pubblica per gli Enti Locali entra davvero e irreversibilmente nel vivo. Non tanto per gli Enti sperimentatori, che già da un tempo più o meno lungo si cimentano sulla materia diffondendone la logica, bensì erga omnes. Ormai ciascun Ente Locale italiano, dopo aver varcato il casello d’ingresso della riforma, consapevole o meno perché comunque spinto dalle norme in materia, sta iniziando a percorrere lo svincolo che lo porterà alla corsia di accelerazione. Per entrare così, a tutti gli effetti, nella nuova dimensione contabile. Conviene quindi, specialmente per chi ancora non lo avesse fatto, metterci la testa per davvero e di buon grado. Senza fare, evidentemente, come il vituperato struzzo. Per questa ragione, sfruttando profittevolmente lo scarso ma ancora importante periodo che ha ancora a disposizione, prima di lasciar scorrere inutilmente il tempo e trovarsi in mezzo a tutte le novità senza essere in grado di guidare la materia contabile nel proprio Ente in modo pienamente legittimo e opportunamente sapiente. Rischiando altrimenti di restarne travolto. Questo atteggiamento proattivo a cui invitiamo caldamente può ritenersi utile per ognuno nel rispettivo ruolo di competenza. Si tratti del classico “Ragioniere capo” come degli addetti alla contabilità. Si parli dei Responsabili apicali come dei vari dipendenti comunali ai medio-alti livelli. Si pensi pure al Sindaco, che è il capo dell’Amministrazione, ed alla Giunta municipale come ad ogni Consigliere comunale. Per non dire dei Revisori dei conti come di tutti coloro che sono deputati, “di riffa o di raffa”, ai controlli. Senza voler dimenticare o sottovalutare chi altri ne è comunque incuriosito, anche soltanto in via occasionale o sporadica, come i vari portatori di interesse e certo, non da non ultimo, i cittadini ed elettori.

Difatti, andando nel concreto, sappiamo benissimo che l’art. 9, del Dl. n. 102/13, aveva già disposto una proroga dell’entrata a regime della riforma dell’armonizzazione contabile spostandola al 1° gennaio 2015 e, contestualmente, aveva esteso ancora di un anno (il 2014) la sperimentazione volontaria ampliandola, alla fine, ad oltre 300 Enti che entro il mese di settembre 2013 ne avevano avanzato richiesta. Ma si sapeva benissimo che lo start sarebbe “suonato” nel 2015. Si sapeva, e ogni tentativo dilatorio è stato superato con pressoché totalitario consenso, come rimarcheremo oltre, salvo qualche irriducibile dell’ultima ora. Magari per nobili motivi, ma si domanda perché rimandare ancora? Di politiche del rimando l’Italia è sazia. E non se ne può più.

L’impatto morbido e sostenibile della Riforma

Però, però, non solo non ci troviamo davanti ad un baratro improvviso, ma guardando ben bene siamo davanti ad un percorso fattibile, composto di saliscendi, ma percorribile solo ci si impegni. Come è stato dimostrato dai valenti sperimentatori.

Inoltre, già il 5 febbraio 2014, il Ragioniere generale dello Stato, nella propria Relazione tecnica al provvedimento in parola, sosteneva che “il presente Decreto, avendo solo contenuti di natura ordinamentale, non produce effetti sui saldi di finanza pubblica. Con riferimento agli oneri necessari per l’adeguamento dei sistemi informativo-contabili, si ritiene che, la gradualità della riforma, consente di effettuare gli eventuali aggiornamenti nell’ambito delle attività di manutenzione degli stessi”. Il tecnico dei tecnici della contabilità pubblica in Italia dava atto della gradualità, gradualitàche è poi cresciuta ancora nei mesi successivi.

Come arcinoto, in particolare proprio grazie alla sperimentazione svolta con grande impegno da tanti Enti Locali, il Dlgs. n. 126/14, oltre ad aver inserito alcune importanti modifiche al Dlgs. n. 118/11 come al Dlgs. n. 267/00 (Tuel), ha però ribadito e confermato l’entrata a regime della contabilità armonizzata a partire dal 1° gennaio 2015. Non esistevano, francamente, veri motivi per prorogare la proroga già accordata. Insomma, ci siamo e guardando il calendario, dopo 5 anni (cinque) di preparativi, la riforma dell’armonizzazione entrerà in vigore tra meno di 3 mesi.

Però, non si tratterà appunto di un vero big-bang. L’approccio sarà graduale e tollerabile. In pratica, avremo un percorso soft come è in parte avvenuto per gli sperimentatori iniziali del triennio 2012-2014. In particolare, nel 2015 il bilancio di previsione come da schema quasi ventennale (Dpr. n. 194/96) sarà ancora a carattere autorizzatorio, affiancato però dal nuovo schema armonizzato (tutto ciò ad eccezione degli Enti già sperimentatori nel 2012-2014, sia della prima e come della seconda ora). Pertanto, saremo davanti ad una convivenza tra il passato in dissolvenza e il futuro in ingresso poiché in tutti gli Enti Locali assisteremo ad una doppia produzione di documenti previsionali e consuntivi, nella forma in via di abbandono e in quella che con l’armonizzazione prende il posto nel 2015. Altresì, questo sì, andrà da subito rispettata la disciplina del “Fondo pluriennale vincolato” (“Fpv”) e quella del riaccertamento straordinario dei residui al 1° gennaio 2015. Questo non è da poco, e ci torneremo. Ancora, il principio della programmazione andrà adottato dal 2015, ma ad eccezione del Documento unico di programmazione (Dup) che sarà obbligatorio soltanto dal 2016.

Proseguendo. Dal 2016 invece si assisterà ad una vera inversione della logica di predisposizione della documentazione contabile e dei suoi effetti, nel senso che il nuovo schema di bilancio armonizzato sarà autorizzatorio, dopo che nel 2015 avrà avuto funzione conoscitiva e “quasi sperimentale”, mentre il vecchio schema di cui al Dpr. n. 194/96, dopo essere stato ancora autorizzatorio nel 2015, nel 2016 avrà una mera funzione di supporto informativo. In questa maniera, un po’ per tutti gli addetti e i diversi soggetti interessati, ci sarà tempo e modo di comprendere meglio e provare sul campo le nuove regole contabili. Grazie alla momentanea sopravvivenza del vecchio schema contabile insieme a quello nuovo, però tutto avverrà senza dover perdere la percezione dei conti e del significato dei dati, cioè senza dover abbandonare il metro mentale anche inconsciamente acquisito e utilizzato sin dai tempi dell’ormai sopravanzato Dlgs. n. 77/95. Da una parte avremo una complicazione tecnica, sicuramente, ma a fin di bene, un po’ come avvenne col change-over fra Lira italiana e Euro. Passare “di brutto” dal vecchio al nuovo sistema contabile avrebbe fatto urlare alcuni allo scandalo. Figuriamoci, taluni grideranno ancora perché è nelle loro corde essere tendenzialmente conservatori. Ma, ce ne dovremo fare una ragione. Il mondo deve andare avanti. Puntando i piedi non si cambia la realtà che avanza. Alla fine ti sopravanza.

È bene anche sottolineare che nel 2015 l’eventuale esercizio provvisorio (che riguarderà tantissimi Enti Locali, c’è da scommetterci) sarà regolato dalle vecchie norme ante armonizzazione (sempre ad eccezione degli Enti già sperimentatori nel 2012-2014 che applicheranno compiutamente le riforma). Quindi, niente salto nel buio o rischio di vertigini. Inoltre, viene rinviata al 2016 la tenuta obbligatoria della contabilità economico e patrimoniale e del bilancio consolidato (ovviamente ad esclusione degli Enti già sperimentatori come più volte ricordati). Anche in questo caso abbiamo oltre un anno per prepararci a questa novità che, sappiamo bene, bolle in pentola dalla fine degli anni ‘90. Ciò significa che, in definitiva, il Piano dei conti integrato partirà dal 2016. Ne consegue che è dal 2016 che si dovrà operare con la codifica della transazione elementare, applicando il principio della contabilità economica e patrimoniale integrata con la contabilità finanziaria.

In fin dei conti, l’avvio della riforma dell’armonizzazione ormai riguarda direttamente tutti gli Enti Locali, sebbene avvenga con impatto dolce e con varie gradualità – potremmo dire a stadi progressivi – su alcune questioni attuali e su altre in divenire. Ciò con riferimento alla documentazione e alla relativa implementazione nel 2015-2016. Se non, in qualche caso più avanti nel tempo, sino al 2017-2018. Una riforma graduata in 4 anni non necessitava di ulteriori proroghe. Bisogna solo partire nell’applicazione. E così arriveremo in fondo senza tremendi sussulti. A meno che non si desideri altro che restare fermi. Ma il mondo, va da sé, gira comunque. E noi sopra.

Viceversa, e corre l’obbligo rimarcarlo, come riassunto da IfelFondazioneAnci nella Nota di lettura “Lasperimentazione per l’anno 2014”, ed anche sostenuto da Centro Studi Enti Locali nell’articolo “Breve promemoria per la valutazione dell’eventuale adesione 2014 alla sperimentazione dell’armonizzazione dei sistemi contabili e di bilancio degli Enti Locali: cronoprogramma, vantaggi e criticità”, ben più arduo e irto di difficoltà è stato il cammino ancora in corso per i quasi 400 Enti entrati in sperimentazione nel 2014. Infatti, rispetto ai “pionieri” del 2012 per i quali i principi contabili e gli schemi di bilancio previsti dall’armonizzazione sono stati applicati con una certa gradualità, agli Enti della seconda “ondata”, in sperimentazione appunto dal 2014, in pratica è stato imposto l’immediato utilizzo di tutte le regole e di tutti i modelli contabili disposti dalla normativa. Pertanto, ciò ha significato applicare, non solo il principio della competenza finanziaria potenziata, secondo cui le obbligazioni giuridiche attive e passive giuridicamente perfezionate devono essere imputate nelle scritture contabili dell’esercizio in cui vengono a scadenza, con il conseguente riaccertamento dei residui attivi e passivi e l’istituzione del “Fondo pluriennale vincolato” (“Fpv”). Ma, ha anche comportato il dover applicare sin da subito il principio della contabilità economica e patrimoniale ed adottare il nuovo Piano dei conti integrato. Inoltre, per gli sperimentatori del 2014 (anno ancora in corso, si badi bene, e quindi carico di problemi) si è aggiunto l’obbligo dell’adozione del bilancio di previsione finanziario armonizzato almeno triennale che, nel rispetto del principio contabile dell’annualità, riunisce il bilancio annuale ed il bilancio pluriennale e che ha avuto immediatamente, ripetiamo immediatamente, valore autorizzatorio. Con la conseguenza che, ove nel 2015 tali Enti sperimentatori vadano in esercizio provvisorio, essi devono faticare non poco e ulteriormente poiché dovranno trasmettere al Tesoriere le previsioni del bilancio pluriennale 2013-2015 relative all’anno 2014, però riclassificate secondo lo schema previsto per l’esercizio 2014. Non solo, da subito nel 2014 gli sperimentatori hanno dovuto adottare il principio applicato della programmazione, compreso il Dup, naturalmente, con la difficoltà “residua” dell’istituzione del “Fondo crediti di dubbia esigibilità” (“Fcde”), precedentemente denominato “Fondo svalutazione crediti”, in contabilità finanziaria.

Si permetta di sostenere, per gli Enti Locali che non hanno partecipato alle sperimentazioni, che nel 2015 l’introduzione della riforma dell’armonizzazione non avverrà in guanti gialli, ma con tantissime cautele ed attenzioni sicuramente sì. Affrontiamola, allora, non con preoccupazione e timore ma con concentrazione e in scioltezza.

I risultati della Conferenza unificata del 3 aprile 2014

Per motivare ulteriormente e positivamente gli Enti Locali che stanno per entrare in armonizzazione, vale la pena soffermarsi su un passaggio chiave avvenuto 6 mesi fa. Si ricorderà che già nelle primavera scorsa i segnali relativi all’avvio definitivo e senza proroghe della riforma erano stati chiari. Nell’Intesa con la Presidenza del Consiglio dei Ministri, concernente il Decreto legislativo correttivo e integrativo al Dlgs. n. 118/11, poi Dlgs. n. 126/14, si era discusso del testo approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri 2 mesi prima, esattamente il 31 gennaio 2014. L’Intesa dell’aprile di quest’anno ha posto in evidenza la condivisione tra Regioni ed Enti Locali su quello che è poi diventato il Dlgs. n. 126/14. Difatti, come sappiamo il correttivo scaturisce dall’apporto fondamentale degli sperimentatori che hanno proceduto dal 1° gennaio 2012. I circa 100 Enti sicuramente da ringraziare e degni di encomio (abbiamo presenti almeno 4 Regioni, 12 Province, 49 Comuni e 20 enti strumentali), che si sono fatti carico del compito anche per conto di chi solo dal 2015 entra nell’alveo della riforma, sono stati il grande banco di prova dell’armonizzazione nel biennio 2012-2013. Per non dire anche dell’apporto fondamentale del Gruppo “interistituzionale” formato da Stato, Anci, Upi, Regioni, Istat, Abi, Ordine dei dottori commercialisti. E, comunque, col contributo di tutti coloro i quali si sono cimentati nell’impresa di sviscerare la riforma prima che dal prossimo 2015 diventasse definitiva.

Scorrendo l’Intesa è doveroso e interessante qui richiamare il Documento Anci che motiva le proposte di emendamenti di cui all’Allegato D) dell’Intesa medesima. Vi si sostiene, in tema di riaccertamento dei residui e di accantonamento al “Fcde”, argomento topico, il rischio dell’emergere di un disequilibrio dovuto alla modifica delle modalità di contabilizzazione delle entrate e delle spese come dettate dai nuovi principi contabili. Così Anci, in rappresentanza dei Comuni italiani ad ogni latitudine e di ogni dimensione, propone che il possibile disavanzo possa essere assorbito in un arco temporale compatibile con le reali possibilità degli Enti Locali sicuramente tese a ristabilire l’equilibrio economico e finanziario del proprio bilancio. All’uopo Anci suggerisce che il rientro non sia superiore al 10% annuo. Una richiesta molto saggia e avveduta. Poi, sul bilancio consolidato, si chiede una certa gradualità applicativa e che il perimetro di consolidamento escluda alcune fattispecie nonché suggerisce di spostare l’approvazione del bilancio consolidato dal 30 giugno al 30 settembre. Infine, Anci invita ad una gestione dell’esercizio provvisorio più flessibile rispetto alla disciplina in vigore col Dlgs. n. 118/11 originario.

In definitiva, come in parte abbiamo visto e meglio si affronterà ancora, la specifica normativa come corretta e modificata dal Governo ha accolto pienamente le proposte di Anci e, quindi, dei Comuni italiani. Una grande unità d’intenti e grande successo per l’Italia e per tutti, a riprova delle aperture di credito non indifferenti per gli Enti Locali che, adesso, non vanno assolutamente tradite con le solite litanie per una qualche proroga. Anche in ciò lo sprone ad attuare la riforma senza tanti indugi.

Tra l’altro, l’Intesa che ha dato luogo al novellato Dlgs. n. 126/14, ha successivamente ricevuto anche il parere delle Commissioni parlamentari di merito e per il Federalismo fiscale. In breve, abbiamo una riforma contabile partecipata e condivisa da una platea di protagonisti estesa e competente. Per quanto alla Camera dei Deputati, il 17 luglio 2014, con una dose legittima ma francamente eccessiva di preoccupazione si sia sostenuto che “il passaggio dalla vecchia alla nuova contabilità non [dovrà comportare] situazioni di difficile sostenibilità per singoli Enti e quindi siano individuati: 1) un programma, con tempistica scadenzata, di capillare formazione e assistenza tecnica del personale, con particolare attenzione alle specifiche condizioni degli Enti di minore dimensione; 2) un percorso che accompagni gli Enti che, entro una certa data, abbiano segnalato insormontabili difficoltà in relazione all’immediata applicazione del nuovo sistema”. Forse le preoccupazioni saranno le ultime a morire, ma cerchiamo di non farci trascinare da loro. Cerchiamo di contenerle e di dominarle. Per esempio, questo sì di sicuro, attraverso la formazione e l’assistenza, quanto mai giusta e necessaria, e per eccezioni – ma solo per eccezioni, si badi bene – aiutando chi motivatamente rimarrà indietro nel 2015-2016.

La posizione della Corte dei conti nell’Audizione del 29 maggio 2014

Risulta quanto mai proficuo e indispensabile, in questa disamina che sostiene le ragioni della riforma contabile e ci porta direttamente alla sua partenza per tutti gli Enti Locali, scorrere anche alcuni concetti e argomentazioni sostenuti più di recente da un ns. stretto interlocutore e controllore. Con il quale esiste, da parte degli addetti controllati (Ragionieri, Revisori, ecc.) un rapporto, talora, di “amore-odio”. Forse un interlocutore “burbero”, in certe circostanze, ma in definitiva quasi sempre benefico perché quanto mai importante non solo per il rilievo costituzionale. Ma, anche perché oltremodo prezioso ed utile per aiutarci a tenere la “retta via” in materia contabile e finanziaria, per non dire economica e patrimoniale. E, meno male, andando la Corte anche oltre davanti alle patologie. E non si faccia finta che le patologie sono inesistenti. Suvvia … chi opera dentro gli Enti Locali sa che in diverse situazioni sarebbe bene intervenire. Magari prima della Corte dei conti. Diamoci una mossa se teniamo al mondo delle Autonomie.

Nell’Audizione, dapprima la Corte conti, Sezione delle Autonomie, ricorda come molte siano le critiche (soprattutto in sede europea), rispetto alla trasparenza dei conti pubblici dell’Italia, dimostrate pure dalla pluralità dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio vigenti nei diversi Sotto-settori dell’Amministrazione pubblica. Inoltre, nel corso dell’Audizione si sostiene come si sia in presenza di uno snodo essenziale per il concreto avvio ed il consolidamento del “Federalismo fiscale”. La Corte ci ricorda che il principio dell’armonizzazione dei sistemi contabili e dei bilanci pubblici si connette al principio di coordinamento della finanza pubblica, “strumento fondamentale per il rispetto delle regole di convergenza e di stabilità dei conti pubblici, derivante sia dall’ordinamento comunitario che da quello nazionale”.

All’uopo, la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti richiama la necessità di migliorare la conoscenza dei fenomeni, cui è preordinata l’armonizzazione attraverso un bilancio consolidato delle Amministrazioni pubbliche che trova, tra l’altro, incipit nella normativa comunitaria. Si tratta della Direttiva n. 2011/85/Ue del Consiglio, datata 8 novembre 2011, relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri, secondo cui “gli Stati membri si dotano di sistemi di contabilità pubblica che coprono in modo completo e uniforme tutti i Sotto-settori dell’Amministrazione pubblica e contengono le informazioni necessarie per generare dati fondati sul principio di competenza”.

Poi, l’Organo costituzionale sottolinea come il rispetto degli equilibri richieda, ovviamente, una base conoscitiva omogenea, con principi e regole contabili uniformi per tutti i soggetti che a vario titolo sono inclusi nel perimetro di Amministrazione pubblica. Certo, con l’esigenza di consolidamento dei conti tra Enti e Organismi partecipati. In particolare, rimarcano i Giudici contabili, si pone la necessità di un più alto livello di coerenza fra il sistema contabile dello Stato e quello degli Enti territoriali, assolto in particolare con l’adozione della competenza finanziaria cd. “potenziata”. E’ l’art. 42, della Legge n. 196/09, che costituisce lo strumento per il superamento del principio della competenza giuridica, propria del bilancio dello Stato, a favore del principio della competenza potenziata “a scadenza”, al fine di operare un effettivo completamento dell’armonizzazione contabile nel Comparto pubblico.

Per la Corte dei conti lo schema in discorso integra un’organica riforma della contabilità degli Enti territoriali, intesa a garantire monitoraggio e consolidamento dei conti, superando l’inadeguatezza del vigente sistema contabile, in coerenza con le nuove disposizioni costituzionali entrate in vigore all’inizio di quest’anno, fatta eccezione per le norme relative a Regioni ed Enti Locali che entreranno in vigore nel 2016.

La Corte aggiunge, molto giustamente, che l’approvazione dello Schema di decreto legislativo in quel momento ancora in esame costituisce un punto di riferimento obbligato per la revisione delle corrispondenti disposizioni del bilancio dello Stato. E rammenta che l’art. 42, comma 1, lett. a), della Legge n. 196/09, prevede la “razionalizzazione della disciplina dell’accertamento delle entrate e dell’impegno delle spese, nonché di quella relativa alla formazione ed al regime contabile dei residui attivi e passivi, al fine di assicurare una maggiore trasparenza, semplificazione e omogeneità di trattamento di analoghe fattispecie contabili“.

Successivamente, la Corte mette in risalto come quanto in atto è un presupposto per la completa attuazione del principio del pareggio di bilancio di cui al recentemente riformato art. 81 della Costituzione ed alla Legge n. 243/12, in particolare pensando alla determinazione e al monitoraggio degli equilibri finanziari dei vari livelli di governo.

Tra l’altro, i Giudici contabili ci ricordano che la Relazione semestrale presentata al Parlamento dal Mef, nel secondo semestre 2013, ha confermato il giudizio positivo sugli esiti della sperimentazione, riguardo all’idoneità della competenza “a scadenza” per far fronte alle esigenze contabili degli Enti.

In specie, con riferimento:

– alla migliore conoscenza delle obbligazioni attive e passive;

– alla programmabilità degli stanziamenti;

– al sostanziale avvicinamento della competenza alla cassa;

– alla valorizzazione della temporalità nella programmazione, gestione e rendicontazione.

Ad avviso della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, non vi è dubbio che il principio delle competenza finanziaria potenziata accresca il grado di trasparenza, sia della fase programmatoria che del momento gestionale. Anzi, in Audizione Ella sostiene che il riaccertamento straordinario dei residui, propedeutico all’avvio della competenza “a scadenza”, si pone come una grande “operazione verità” sull’effettiva situazione finanziaria degli Enti attraverso una veritiera rappresentazione, corretta e consolidata della finanza degli Enti territoriali. Per quanto l’Organo in questione chiosi che resta sullo sfondo il tema di un graduale superamento dell’attuale contabilità finanziaria a favore di un sistema di contabilità economica ispirato al Sistema europeo dei conti pubblici, di recente affinato col passaggio dal Sec 95 al Sec 2010.

Nel proseguo dell’Audizione, la Corte precisa che, nell’ambito della sperimentazione sino ad allora svolta, sono emersi alcuni aspetti:

  1. l’esigenza di fare chiarezza sulle posizioni debitorie degli Enti territoriali;
  2. profili problematici per quanto riguarda:

a)    residui attivi;

b)   “Fondo crediti di dubbia esigibilità”;

c)    gestione dell’anticipazione di Tesoreria;

d)   impiego dei fondi vincolati.

A questo proposito, la Sezione delle Autonomie invita a considerare che il principio della competenza finanziaria potenziata implica per l’Ente la necessità di procedere ad una programmazione dei propri flussi monetari anche nel rispetto dei vincoli che caratterizzano le entrate. E osserva come eventuali cancellazioni di residui passivi, a cui non corrispondono obbligazioni giuridiche perfezionate, correlate ad entrate vincolate a specifica destinazione, possono generare pesanti conseguenze per i futuri equilibri di bilancio degli Enti se non accompagnate da opportuni accantonamenti all’avanzo vincolato.

Tra l’altro, la Corte rammenta che, in sede di rendiconto, fin dal primo esercizio di applicazione del principio contabile, l’Ente accantona nell’avanzo di amministrazione l’intero importo del “Fondo crediti di dubbia esigibilità” quantificato nel Prospetto riguardante il Fondo allegato al rendiconto di esercizio. Oltre al resto si specifica, al fine di ridurre l’impatto della manovra sul risultato di amministrazione 2015 (rilevabile nel 2016), il Legislatore ha imposto che una quota del risultato di amministrazione al 1° gennaio 2015 (o per meglio capirsi al 31 dicembre 2014), come rideterminato, sia accantonato al “Fondo crediti di dubbia esigibilità”. E fino a quando il “Fondo crediti di dubbia esigibilità” non risulta adeguato non è possibile utilizzare l’avanzo di amministrazione. In più, la Corte mette in evidenza come sia indispensabile la corretta determinazione dell’avanzo di amministrazione, evitando la confusione al suo interno tra risorse vincolate e risorse libere. A fronte della cancellazione di un residuo passivo per inesistenza dell’obbligazione giuridica perfezionata, qualora la fonte di finanziamento della relativa spesa sia rappresentata da una entrata con vincolo di specifica destinazione, deve essere incrementata la quota vincolata del risultato d’amministrazione.

L’Organo costituzionale in parola pone anche in luce come il processo di armonizzazione in effetti è complesso e comporta un’attuazione graduale, così come prevista dalle norme in via di approvazione. Poi sostiene, per la precisione, che “non può peraltro essere ulteriormente dilatato nei tempi, poiché in questo modo si finirebbe per introdurre un’altra dose di complicazione nel sistema di contabilità degli Enti, a causa della prolungata fase di coesistenza di due differenti regimi contabili. L’armonizzazione deve invece condurre ad un processo contestuale di ‘semplificazione del sistema’, prevenendo il ripetersi di interventi straordinari per conoscere e monitorare la situazione dei debiti della Pubblica Amministrazione locale e dei relativi tempi di smaltimento secondo le Direttive europee”.

Altresì, la Sezione Autonomie dà atto che siamo innanzi ad una riforma impegnativa “che richiede un innovativo approccio culturale e il pieno coinvolgimento della classe dirigente locale e non solo delle specifiche figure tecnico-professionali. Da qui l’esigenza di appropriati investimenti formativi, che dovrebbero essere favoriti anche con temperamenti della normativa vincolistica in vigore”.Senza dimenticare che grande rilevanza riveste“la copertura dei fabbisogni informatici legati all’attuazione del processo riformatore, che richiede il potenziamento dei sistemi informativi automatizzati, da ricondurre comunque nella specifica Sezione della banca-dati unitaria della Pubblica Amministrazione contemplata dalla Legge n. 196/09”.

Tra l’altro, in Audizione si argomenta che l’avvio a regime della riforma contabile rappresenta una tappa basilare del percorso di miglioramento della trasparenza dei conti pubblici poiché ne risulterebbe rafforzato, non solo lo stesso coordinamento della finanza pubblica, ma ne trarrebbero vantaggio le attività connesse con la revisione della spesa e la determinazione di fabbisogni e costi standard. Tema non di poco conto.

Da ultimo, e di sicuro non irrilevante, la Corte ribadisce che uno dei risultati attesi dall’armonizzazione è quello di giungere alla puntuale conoscenza degli effetti delle manovre di finanza pubblica sugli Enti territoriali e loro Organismi gestionali. Così da comparare l’effettivo concorso al risanamento della finanza pubblica da parte dei vari livelli di governo e consentire, in divenire, di modulare le manovre in base alla reale situazione economico e finanziaria degli enti.

Come suole dirsi, più chiari di così non si può essere per convincerci ad attuare di buona lena la riforma contabile.

Alcuni aspetti caratteristici della riforma contabile

Ritorniamo su questioni tecniche più micro e affrontiamo più compiutamente alcuni aspetti.

Insomma, nel 2015 gli Enti Locali adotteranno gli schemi di bilancio e di rendiconto in vigore nel 2014, ma applicando sin da subito i nuovi principi contabili. In pratica, i Consigli comunali approveranno il bilancio di previsione 2015 predisposto secondo gli schemi previsti dal Dpr. n. 194/96, altresì, facendoli poi funzionare con l’appostazione contabile dei valori secondo il principio contabile applicato della contabilità finanziaria, come da Allegato n. 4/2 al Dlgs. n. 118/11.

Inoltre, a decorrere dal 1° gennaio 2015 sono cogenti le nuove regole della competenza finanziaria potenziata in ossequio alle regole dello specifico principio contabile, secondo il quale le obbligazioni giuridiche attive e passive perfezionate sono registrate nelle scritture contabili al momento della nascita dell’obbligazione, ma con imputazione all’esercizio di scadenza. Si ricorda che la prima voce dell’entrata degli schemi di bilancio autorizzatori annuali e pluriennali sarà costituita dal “Fondo pluriennale vincolato”, mentre nella parte spesa tale Fondo è incluso nei singoli stanziamenti correnti e in conto capitale. Giova rammentare che le modifiche allo schema di bilancio nel 2015 non subiranno mutazioni da armonizzazione, nel senso che si proseguirà come in passato, ad eccezione appunto della disciplina del “Fondo pluriennale vincolato” (“Fpv”) e del riaccertamento straordinario dei residui.

Si accenna qui sommariamente la differenza tra “Fpv” vincolato e avanzo di amministrazione vincolato. Il primo finanzia spese che hanno titolo giuridico perfezionato, ma che non sono ancora esigibili. Il “Fpv” accoglie entrate riscosse che finanziano spese non ancora sostenute, per esempio un mutuo anticipato rispetto ai Sal. Il “Fpv” sarà la prima voce del bilancio di previsione già nel 2015, sia nel vecchio schema come nel nuovo, e tale sarà ovviamente anche nel 2016. Il secondo, l’avanzo di amministrazione vincolato, serve a finanziare spese che non hanno titolo giuridico perfezionato. Ad esempio, se ho risorse vincolate per realizzare un’opera pubblica che poi decido di non fare più, quell’avanzo non diviene libero, ma resta vincolato fino a quando non lo imputo a copertura di altre spese di investimento.

Poi, è utile ricordare di nuovo che il principio contabile applicato riguardante la programmazione di bilancio – il quale dispone l’approvazione del preventivo entro il 31 dicembre dell’anno precedente come nella precedente normativa – anticipa però alla fine di luglio la Delibera di assestamento del bilancio, comprendente lo stato di attuazione dei programmi e il controllo della salvaguardia degli equilibri di bilancio. Invece, il Peg – che consta del Piano dettagliato degli obiettivi e del Piano della performance – deve essere approvato dalla Giunta contemporaneamente al bilancio di previsione, ovverosia nella prima seduta utile successiva all’approvazione del bilancio stesso.

Per quanto riguarda la programmazione, gli Enti Locali devono utilizzare ancora la Relazione previsionale e programmatica, ovvero muoversi in ossequio alle modalità stabilite dal precedente ordinamento. Però, dovranno predisporre il Documento unico di programmazione (Dup) “con riferimento agli esercizi 2016 e successivi” e dunque entro il termine del 31 luglio 2015 a valere sul triennio 2016/2018 o per un arco pluriennale maggiore.

Sono posticipabili, come abbiamo visto, sia la contabilità economica e patrimoniale come il bilancio consolidato, quest’ultimo da ritenersi inseparabilmente dipendente alla prima, all’esercizio 2016, se non al 2017 per gli Enti Locali con popolazione inferiore a 5.000 abitanti. Più precisamente, il disposto normativo che introduce il bilancio consolidato lo rinvia al 2016. In pratica, andrà predisposto dal 2017 sulla base dei dati del 2016. Inoltre, rispetto a quanto previsto dal Cc., abbiamo un perimetro più ampio che si estende a quelle partecipate per almeno il 20% e solo al 10% per quelle quotate. Ma, sempre con occhio attento a quanto proposto da Anci, nel Dlgs. correttivo è previsto che per i primi 3 anni le Società quotate restano fuori del campo d’applicazione. Quindi, per queste ultime, tutto è rimandato al più lontano 2018.

Rispetto ai residui, attraverso il riaccertamento straordinario, andranno depennati quelli senza titolo giuridico. O, comunque, andrà costituito un capace “Fondo crediti di dubbia esigibilità”. Ma, come è stato illustrato in precedenza accogliendo la proposta di Anci, per evitare l’insostenibilità finanziaria dei possibili disavanzi di bilancio, che in molti casi avrebbe fatto saltare i bilanci stessi e messo in ginocchio la produzione dei servizi locali per i cittadini con possibili gravi conseguenze sociali, sarà possibile da parte degli Enti Locali che lo volessero un recupero del disavanzo fino a 10 anni, ovvero ad una cadenza anche del 10% annuo. Veramente importante questa soluzione per non dare alibi a rimandi della riforma. O per non far “taroccare” i conti come potrebbe già essere avvenuto da qualche parte. O per non far ritenere l’alterazione dei conti l’estrema ratio (Grecia docet). La soluzione esiste, anche se è una medicina amara, ma basta percorrerla e se ne uscirà bene e “ripuliti” dai residui fasulli che appesantiscono i bilanci da diversi anni in tanti Enti Locali.

Riguardo agli equilibri generali di bilancio, corre l’obbligo ricordare che dal 2015 le previsioni di competenza per spese correnti sommate ai trasferimenti in conto capitale, al saldo negativo delle partite finanziarie e alle quote di rimborso delle rate d’ammortamento di mutui e prestiti, ma al netto dei rimborsi anticipati, non dovranno eccedere le previsioni di competenza dei classici primi 3 Titoli dell’entrata, dei contributi per il rimborso del debito e dell’avanzo di competenza di parte corrente. Inoltre, non potranno avere ulteriore forma di finanziamento ad eccezione di quanto specificato nei principi contabili. E si ricordi bene che gli equilibri generali, proprio perché generali, vanno tenuti sott’occhio costantemente.

Riguardo alla gestione della cassa – altro tema caldo anche per la Corte dei conti e il competente Ispettorato ministeriale della Ragioneria generale dello Stato – alcune importanti novità si riferiscono all’utilizzo delle somme vincolate come previste dal Tuel. Difatti, la gestione delle somme vincolate, al pari delle anticipazioni di Tesoreria, dal 2015 deve essere contabilizzata anche nel bilancio finanziario. Il Decreto correttivo dispone l’obbligo tassativo di rilevare – nelle scritture finanziarie e, pertanto, di registrare in bilancio – le movimentazioni di utilizzo e di reintegro dei vincoli ai sensi e per gli effetti dell’art. 180, comma 3, lett. d), dell’art. 185, comma 2, lett. i), e dell’art. 195 del Tuel. Ovviamente, l’impiego degli incassi vincolati per il finanziamento e il pagamento di spese correnti potrà essere attivato dall’Ente Locale solo nel pieno rispetto delle finalità e dei limiti previsti dall’art. 195 del Tuel, con l’emissione di appositi ordinativi di regolazione contabile da registrare tra le partite di giro. Tra l’altro, l’impiego degli incassi vincolati per la liquidazione e pagamento delle spese correnti comporta la formazione di carte contabili di entrata e di spesa, e il Tesoriere dovrà utilizzare appositi codici provvisori Siope. E, si badi bene, quale conseguenza della comunicazione Siope dei sospesi da regolarizzare, l’Ente in difficoltà di liquidità dovrà registrare in contabilità, con periodicità almeno mensile e ad ogni modo non oltre 10 giorni dalla fine di ogni mese, l’utilizzo delle somme vincolate ed il loro reintegro. Si ricorderà che l’impiego delle entrate vincolate a fini di liquidità è soggetto al reintegro con le prime somme libere incassate. Come rimarcato dalla Corte dei conti e dall’Ispettorato della Ragioneria generale dello Stato, molta attenzione dovrà essere prestata alla gestione dei fondi vincolati poiché hanno valore sintomatico a proposito dello stato di salute finanziaria dell’Ente. Non se ne sottovaluti il monitoraggio costante perché a medio andare possono diventare una grave patologia mascherata. Ma quando malauguratamente dovesse scoppiare la malattia potrebbe poi essere difficile, se non impossibile, curarla senza conseguenze per i responsabili. Quindi, occhio.

Una rapida carrellata sul testo originario del rinnovato Dlgs. sull’armonizzazione

Dopo quanto sinora esaminato, pare ora conveniente dare una scorsa anche al testo originario del Decreto.

Ebbene, il Dlgs. n. 126/14, in realtà, consta soltanto di 3 articoli:

Þ    art. 1 – Integrazioni e modifiche del Decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118;

Þ    art. 2 – Allegati;

Þ    art. 3 – Disposizione finale.

È facilissimo constatare che il primo articolo è quello più corposo poiché riempie diverse decine di pagine e, oltre ad integrare il precedente Dlgs. n. 118/11, al suo interno adegua in molte sue parti pure il Tuel, per la precisione dall’art. 114 sino all’art. 268-bis.

Nel testo del Governo, al marzo 2014, l’art. 74 che aggiorna il Tuel disponeva n. 64 interventi di integrazione e modifica, per adeguarlo alla disciplina del Decreto sull’armonizzazione. Si può poi specificare, per offrire la portata della riforma rispetto a come era partita nel 2011, che nel testo varato dal Governo sempre a fine marzo, l’art. 1 prevedeva n. 21 interventi di modifica e integrazione al testo del Dlgs. n. 118/11, come definiti sulla base dei risultati del primo esercizio di sperimentazione. Poi gli interventi sono stati conformati, come ovvio, a seguito dell’Intesa esaminata in precedenza.

Interessante notare, tanto per dare un’idea di quanto avvenuto nel 2014, che il comma 16 nella versione correttiva originaria come varata dal Governo prevedeva che l’eventuale maggiore disavanzo di amministrazione, determinato dal riaccertamento straordinario dei residui, fosse ripianato per una quota pari almeno al 15% l’anno nei primi 3 anni a decorrere dal 2015 o per una quota pari al 25% l’anno nel caso in cui l’Ente utilizzasse, per il rientro, i proventi derivanti dall’alienazione di beni patrimoniali disponibili o altre entrate in conto capitale.

Passiamo all’art. 2, che attraverso pochi interventi di integrazione e modifica adegua l’Allegato n. 1 del Decreto in parola ai risultati della sperimentazione. In definitiva, si compone di poche cartelle e interviene su alcuni passaggi dell’Allegato n. 1 del Dlgs. n. 118/11 e aggiunge, dopo l’Allegato n. 3 del medesimo Decreto, gli allegati dal n. 4 (“Principi contabili applicati”) al n. 17 (“Conto del Tesoriere”). Di particolare interesse la modifica al “Principio contabile generale della competenza finanziaria”, che costituisce l’elemento più innovativo della riforma contabile degli Enti territoriali, volto a:

ü  consentire la conoscenza dei debiti effettivi delle Pubbliche Amministrazioni;

ü  evitare l’accertamento di entrate future;

ü  ridurre la imponente mole di residui;

ü  evidenziare gli avanzi insussistenti;

ü  rafforzare la programmazione di bilancio;

ü  favorire la modulazione dei debiti finanziari secondo gli effettivi bisogni;

ü  avvicinare la competenza finanziaria alla competenza economica;

ü  rilevare gli investimenti in base agli stati di avanzamento lavori come richiesto dalla stessa Ue.

Infine, l’art. 3 detta poche parole disponendo, in chiave di ristrettezze finanziarie, che “dal presente Decreto non devono derivare minori entrate né nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”.

Ma nonostante ciò, cioè soltanto 3 articoli nella rielaborazione completa tra vecchio e nuovo Decreto sull’armonizzazione, ci troviamo di fronte a molte centinaia e centinaia di pagine poiché sono inclusi nella loro completezza gli Allegati al Dlgs. n. 118/11 precedente “edizione” ed altro ancora.

Agli effetti della ns. esposizione, qui andiamo a ripercorrere selettivamente il testo letterale del Dlgs. n. 126/14 per sbalzare e metterne in giusta evidenza alcuni passaggi che riteniamo chiave. Ma, per far ciò, ci avvaliamo della Documentazione per l’esame di Atti di governo, come edita dalla Camera dei Deputati, intitolata “Schema di decreto legislativo correttivo e integrativo del Dlgs. n. 118/2011. Armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli Enti Locali e dei loro Organismi. Testo coordinato risultante dal parere parlamentare sull’Atto del Governo n. 92”, datato 16 luglio 2014. Infatti, in modo encomiabile, il Servizio studi della Camera, Dipartimento Bilancio, ha posto a confronto il testo allora vigente del Dlgs. n. 118/11 e il testo approvato dal Governo nel 2014, nonché quello integrato con le condizioni del Parere della Commissione bicamerale per l’attuazione del Federalismo fiscale. In definitiva, nella terza colonna, abbiamo l’ultima versione poi diventata art. 1, del Dlgs. n. 126/14. Dalla lettura comparata dei 3 testi, a cui rimandiamo lo studioso o il più attento operatore, possiamo meglio cogliere una serie di sfumature e dettagli i quali possono aiutare a comprendere il sedimentato di quanto avvenuto nel corso di quest’anno nelle sedi che alla fine veramente contano per delega democratica dei cittadini elettori.

 

Testo del Dlgs. n. 126/14 Brevi note
Art. 80 (Disposizioni finali ed entrata in vigore)1. Le disposizioni del Titolo I, III, IV e V si applicano, ove non diversamente previsto nel presente Decreto, a decorrere dall’esercizio finanziario 2015, con la predisposizione dei bilanci relativi all’esercizio 2015 e successivi, e le disposizioni del Titolo II si applicano a decorrere dall’anno successivo a quello di entrata in vigore del presente Decreto legislativo. Iniziamo dalla fine del Dlgs. in parola, ovvero ecco in quale articolo si trova la disponibilità di tempo in più per i non sperimentatori onde consentire loro di applicare al meglio la riforma. Per inciso, si fa notare che sono stati introdotti n. 42 nuovi articoli nel corpo del modificato Dlgs. n. 118/11, e ciò si riscontra nei nuovi Titoli III, IV e V, sostitutivi del Titolo III.
Art. 3 (Principi contabili generali e applicati)7. Al fine di adeguare i residui attivi e passivi risultanti al 1° gennaio 2015 al principio generale della competenza finanziaria enunciato nell’Allegato n. l, le Amministrazioni pubbliche di cui al comma 1, escluse quelle che hanno partecipato alla sperimentazione nel 2014, con Delibera di Giunta, previo parere dell’Organo di revisione economico-finanziario, provvedono, contestualmente all’approvazione del rendiconto 2014, al riaccertamento straordinario dei residui, consistente. In questo comma troviamo il passaggio chiave sul famoso riaccertamento straordinario dei residui. Si noti il Parere dei Revisori sulla Deliberazione di Giunta.
Art. 3 (Principi contabili generali e applicati)8. L’operazione di riaccertamento di cui al comma 7 è oggetto di un unico atto deliberativo. Al termine del riaccertamento straordinario dei residui non sono conservati residui cui non corrispondono obbligazioni giuridicamente perfezionate e esigibili. La Delibera di Giunta di cui al comma 7, cui sono allegati i prospetti riguardanti la rideterminazione del ‘Fondo pluriennale vincolato’ e del risultato di amministrazione, secondo lo schema di cui agli Allegati 5/1 e 5/2, è tempestivamente trasmessa al Consiglio. In caso di mancata deliberazione del riaccertamento straordinario dei residui al 1° gennaio 2015, contestualmente all’approvazione del rendiconto 2014, agli Enti Locali si applica la procedura prevista dal comma 2 dell’art. 141 del Dlgs. n. 267/00. Qui si approfondisce con altri dettagli il tema del riaccertamento; più avanti ci torniamo sopra a commento. Non sfuggano le conseguenze nel caso di mancata deliberazione della Giunta.
Art. 3 (Principi contabili generali e applicati)10. La quota libera del risultato di amministrazione al 31 dicembre 2014 non è applicata al bilancio di previsione 2015 in attesa del riaccertamento straordinario dei residui di cui al comma 7, esclusi gli Enti che, nel 2014, hanno partecipato alla sperimentazione di cui all’art. 74, che applicano i principi applicati della contabilità finanziaria di cui all’Allegato 4/2. Come si vede con chiarezza esiste un vincolo sull’eventuale avanzo di amministrazione libero 2014. In attesa degli esiti del riaccertamento esso diventa una vera e propria riserva.
Art. 3 (Principi contabili generali e applicati)12. L’adozione dei principi applicati della contabilità economico patrimoniale e il conseguente affiancamento della contabilità economico patrimoniale alla contabilità finanziaria previsto dall’art. 2, commi 1 e 2, unitamente all’adozione del piano dei conti integrato di cui all’art. 4, può essere rinviata all’anno 2016, con l’esclusione degli Enti che nel 2014 hanno partecipato alla sperimentazione di cui all’art. 78. In questo caso si concede un vantaggio agli Enti Locali non sperimentatori, con la possibilità di rimandare l’introduzione della contabilità economico e patrimoniale più avanti.
Art. 3 (Principi contabili generali e applicati)13. Nel caso in cui a seguito del riaccertamento straordinario di cui al comma 7, i residui passivi reimputati ad un esercizio sono di importo superiore alla somma del ‘Fondo pluriennale vincolato’ stanziato in entrata e dei residui attivi reimputati al medesimo esercizio, tale differenza può essere finanziata con le risorse dell’esercizio o costituire un disavanzo tecnico da coprirsi, nei bilanci degli esercizi successivi con i residui attivi reimputati a tali esercizi eccedenti rispetto alla somma dei residui passivi reimputati e del ‘Fondo pluriennale vincolato’ di entrata. Gli esercizi per i quali si è determinato il disavanzo tecnico possono essere approvati in disavanzo di competenza, per un importo non superiore al disavanzo tecnico. Nel presente comma si affronta molto bene il tema del disavanzo tecnico. Una soluzione assai efficace per non creare confusione tra questo disavanzo, dovuto a sfalsamenti temporali, rispetto al disavanzo vero e proprio per disequilibrio strutturale nei conti dell’Ente.
Art. 3 (Principi contabili generali e applicati)15. Le modalità e i tempi di copertura dell’eventuale maggiore disavanzo al 1° gennaio 2015 rispetto al risultato di amministrazione al 31 dicembre 2014, derivante dalla rideterminazione del risultato di amministrazione a seguito dell’attuazione del comma 7, sono definiti con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministero dell’Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministero dell’Interno, in considerazione dei risultati al 1° gennaio 2015 e prevedendo incentivi, anche attraverso la disciplina del Patto di stabilità interno e dei limiti di spesa del personale, per gli Enti che, alla data del 31 dicembre 2017, non presentano quote di disavanzo derivanti dal riaccertamento straordinario dei residui. Per le Regioni non rilevano i disavanzi derivanti dal debito autorizzato non contratto. Attraverso i rendiconti delle Regioni e i certificati di conto consuntivo relativi al 31 dicembre 2014 di cui all’art. 161 del Dlgs. 267/00 sono acquisite informazioni riguardanti il riaccertamento straordinario dei residui di cui al comma 7. Questo comma invece affronta la delicata questione dell’eventuale maggior disavanzo a seguito del riaccertamento straordinario. Si tratta di un autentico disavanzo, ovvero strutturale, che è dovuto ad un disequilibrio durevole dei conti e a cui va posto un rimedio obbligato.
Art. 3 (Principi contabili generali e applicati)16. Nelle more dell’emanazione del Decreto di cui al comma 15, l’eventuale maggiore disavanzo di amministrazione al 1° gennaio 2015, determinato dal riaccertamento straordinario dei residui effettuato a seguito dell’attuazione del comma 7 e dal primo accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità è ripianato per una quota pari almeno al 10% l’anno. In attesa del Dpcm. di cui al comma 15, entro il 31 luglio 2014, sono definiti criteri e modalità di ripiano dell’eventuale disavanzo di amministrazione di cui al periodo precedente, attraverso un Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministero dell’Interno, previa intesa in sede di Conferenza unificata. Tale Decreto si attiene ai seguenti criteri:1) utilizzo di quote accantonate o destinate del risultato di amministrazione per ridurre la quota del disavanzo di amministrazione; 2) ridefinizione delle tipologie di entrata utilizzabili ai fini del ripiano del disavanzo; 3) individuazione di eventuali altre misure finalizzate a conseguire un sostenibile passaggio alla disciplina contabile prevista dal presente Decreto. Dopo aver fatto emergere con una “operazione verità” l’eventuale disavanzo strutturale dei conti, per aver conservato in pancia al bilancio partite almeno “sospette”, qui si offre il rimedio e si dispone la possibilità di recuperare tale disavanzo sino ad un massimo di 10 esercizi. Si noti che il disavanzo in questione è dovuto non solo al riaccertamento, ma anche al corretto calcolo e accantonamento al “Fondo crediti di dubbia esigibilità” (“Fcde”). Deve essere posta particolare attenzione da parte di Ragionieri e Revisori: non si provi a sottostimare tale Fondo perché l’inesigibilità dei crediti prima o poi salterà fuori e il relativo disavanzo non pare proprio possa più essere ammortizzato in 10 anni. Il rischio di danno erariale potrebbe essere dietro l’angolo.
Art. 3 (Principi contabili generali e applicati)17. Il Decreto di cui al comma 15 estende gli incentivi anche agli Enti che hanno partecipato alla sperimentazione prevista dall’art. 78 se, alla data del 31 dicembre 2015, non presentano quote di disavanzo risalenti all’esercizio 2012. La copertura dell’eventuale disavanzo di amministrazione di cui all’art. 14, commi 2 e 3, del Dpcm. 28 dicembre 2011, può essere effettuata fino all’esercizio 2017. Per gli Enti sperimentatori valgono gli incentivi di cui al comma 15, a certe condizioni, e il disavanzo deve essere coperto entro il triennio 2015-2017, concedendo così del tempo in più anche a loro. Hanno a disposizione un quadriennio, dal 2014 al 2017.
Art. 8 (Adeguamento Siope)1. Con le modalità definite dall’art. 14, comma 8, della Legge n. 196/99, dal 1° gennaio 2017 le codifiche Siope degli Enti territoriali e dei loro Enti strumentali in contabilità finanziaria sono sostituite con quelle previste nella struttura del Piano dei conti integrato. Le codifiche Siope degli Enti in contabilità civilistica sono aggiornate in considerazione della struttura del Piano dei conti integrato degli Enti in contabilità finanziaria. Trascorso il biennio 2015-2016 non si dovranno più inserire le codifiche Siope poiché riassorbite dal Piano dei conti integrato. E’ questa una buona notizia perché alleggerisce il lavoro della “Ragioneria”.
Art. 10 (Bilanci di previsione finanziari)1. Il bilancio di previsione finanziario è almeno triennale, ha carattere autorizzatorio ed è aggiornato annualmente in occasione della sua approvazione. Le previsioni di entrata e di spesa sono elaborate distintamente per ciascun esercizio, in coerenza con i documenti di programmazione dell’Ente, restando esclusa ogni quantificazione basata sul criterio della spesa storica incrementale. La programmazione è da sempre la bussola che deve orientare i conti, senza affidarsi al criterio della spesa storica. La spesa storica è stata una rendita per alcuni e un handicap per altri. Come i tagli lineari. Segno, almeno, di pigrizia. L’art. 10 è il ponte ideale verso i costi standard che alcuni, è ovvio, osteggiano per evidenti interessi e spirito di conservazione.
Art. 10 (Bilanci di previsione finanziari)2. A seguito di eventi intervenuti successivamente all’approvazione del bilancio, la Giunta, nelle more della necessaria variazione di bilancio e al solo fine di garantire gli equilibri di bilancio, può limitare la natura autorizzatoria degli stanziamenti del bilancio di previsione, compresi quelli relativi agli esercizi successivi al primo. Con riferimento a tali stanziamenti, non possono essere assunte obbligazioni giuridiche. Interessante e importante il potere assegnato alla Giunta di limitare la natura autorizzatoria degli stanziamenti del bilancio di previsione per garantire gli equilibri di bilancio. In pratica la Giunta può farsi “commissario” del Comune per imporre la riduzione della spesa.
Art.11 (Schemi di bilancio)1. Le Amministrazioni pubbliche di cui all’art. 2 adottano i seguenti comuni schemi di bilancio finanziari, economici e patrimoniali e comuni schemi di bilancio consolidato con i propri Enti ed Organismi strumentali, Aziende, Società controllate e partecipate e altri Organismi controllati. Qui troviamo lo standard relativo agli schemi di bilancio, anche per quello consolidato.
Art.11 (Schemi di bilancio)12. Nel 2015 gli enti di cui al comma 1 adottano gli schemi di bilancio e di rendiconto vigenti nel 2014, che conservano valore a tutti gli effetti giuridici, anche con riguardo alla funzione autorizzatoria, ai quali affiancano quelli previsti dal comma 1, cui è attribuita funzione conoscitiva. Il bilancio pluriennale 2015-2017 adottato secondo lo schema vigente nel 2014 svolge funzione autorizzatoria. Nel 2015, come prima voce dell’entrata degli schemi di bilancio autorizzatori annuali e pluriennali è inserito il ‘Fondo pluriennale vincolato’ come definito dall’art.3, comma 4, mentre in spesa il ‘Fondo pluriennale’ è incluso nei singoli stanziamenti del bilancio annuale e pluriennale. In questo comma dell’art. 11 ecco disposto il sistema “duale” relativo agli schemi di bilancio in vigore nel biennio 2015-2016. Inoltre, si precisa che il “Fondo pluriennale vincolato” (“Fpv”) entra in vigore già nel 2015. Nel contempo il classico bilancio pluriennale, come da noi conosciuto, è nel 2015 autorizzatorio anche per il 2016-2017. Ma dal 2016 di passerà al nuovo bilancio armonizzato autorizzatorio e quindi lo utilizzeremo a tutti gli effetti.
Art.11 (Schemi di bilancio)14. A decorrere dal 2016 gli Enti di cui all’art. 2 adottano gli schemi di bilancio previsti dal comma 1 che assumono valore a tutti gli effetti giuridici, anche con riguardo alla funzione autorizzatoria. Viceversa, dal 2016 entra in vigore a pieno titolo lo schema di bilancio armonizzato che ha ovvio valore autorizzatorio.
Art.11 (Schemi di bilancio)15. A decorrere dal 2015 gli Enti che nel 2014 hanno partecipato alla sperimentazione di cui all’art. 78 adottano gli schemi di bilancio di cui al comma 1 che assumono valore a tutti gli effetti giuridici, anche con riguardo alla funzione autorizzatoria cui affiancano, con funzione conoscitiva, gli schemi di bilancio e di rendiconto vigenti nel 2014, salvo gli allegati n. 17, 18 e 20 del Dpr. n. 194/96 che possono non essere compilati. Invece, per gli Enti sperimentatori nel 2015 vige sempre la regola dello schema di bilancio armonizzato a cui affiancare il vecchio schema di cui al Dpr. n. 194/96. In pratica, anche gli sperimentatori si muoveranno nel sistema “duale”, ma a schemi invertiti nel senso che loro sono entrati prima quali “battistrada” nell’orbita della riforma contabile. Ma dovranno parlare ancora, solo a titolo conoscitivo, con i vecchi schemi. Con una battuta: per loro circolerà solo l’Euro, ma i cartellini dei prezzi dei prodotti in vendita e gli scontrini saranno espressi anche in lire.Una motivazione logica della doppia produzione per tutti è rendere possibile la confrontabilità nello spazio fra Enti già sperimentatori ed Enti entranti nell’armonizzata. Viceversa, ci troveremmo al paradosso che i nuovi Enti in armonizzata non potrebbero confrontare i propri bilanci autorizzatori con schemi di bilancio di pari o stessa struttura. Ciò vale anche nelle ipotesi di aggregazione su varie scale territoriali (intercomunali, Città metropolitane, aree diverse del Paese, ecc.). Non ultimo, ciò agevola l’analisi delle serie storiche e le dinamiche dei conti, attraverso gli schemi Dpr. n. 194/96
Art.11 (Schemi di bilancio)16. In caso di esercizio provvisorio o gestione provvisoria nell’esercizio 2015, gli Enti di cui al comma 1 applicano la relativa disciplina vigente nel 2014, ad esclusione degli enti che nel 2014 hanno partecipato alla sperimentazione di cui all’art. 78, per i quali trova applicazione la disciplina dell’esercizio provvisorio prevista dal principio contabile applicato della contabilità finanziaria di cui all’allegato 4/2. Con il comma 16 dell’art. 11 del Dlgs. modificato si precisa che l’esercizio provvisorio 2015 sarà regolato dalle norme in vigore nel 2014, sempre esclusi gli sperimentatori.
Art. 11-bis (Bilancio consolidato)4. Gli Enti di cui al comma 1 possono rinviare l’adozione del bilancio consolidato con riferimento all’esercizio 2016, salvo gli Enti che, nel 2014, hanno partecipato alla sperimentazione. Si offre la possibilità a tutti gli Enti Locali di rinviare la predisposizione del bilancio consolidato al 2016, con elaborazione nel 2017, ma ciò non vale per gli sperimentatori.

 

I macro passaggi della riforma contabile per l’Ente Locale

Si ripropone, con modesti adattamenti, l’interessante e chiara elaborazione della Dott.ssa Anna Guiducci, Dirigente dei Servizi “Finanziari” del Comune di Arezzo, Ente sperimentatore, edita dal Centro Studi Enti Locali sotto il titolo “Armonizzazione: la riforma contabile a tappeLa elaborazione pone sotto osservazione i prossimi 3 anni. In questa Tabella sono riportati i principali temi e passaggi che dovranno essere affrontati, sia per gli Enti sperimentatori della prima e seconda ora come, separatamente, per gli Enti Locali che non sono stati sperimentatori. I secondi non sperimentatori come individuabili dalle norme in materia, ma in fondo in fondo pur sempre definibili veri e propri sperimentatori di fatto e della “terza ora” perché in qualunque modo i vari soggetti ed Organi si troveranno in una nuova dimensione a sperimentare qualcosa che mai hanno provato a svolgere. In questo senso anche a loro va il plauso per l’impegno e l’attenzione che ci metteranno per far diventare un successo questa moderna riforma contabile dell’armonizzazione. Che, come minimo, ci è richiesta dai tempi.

 

Tipo di Ente 2015 2016 2017
Che   sperimentanel 2014
  1. Applicazione del principio di competenza finanziaria potenziata.
  2. Applicazione del principio della programmazione e redazione del Dup.
  3. Adozione dei nuovi schemi di bilancio e di rendiconto anche a fini autorizzatori.
  4. Adozione del Piano dei conti integrato e codifica della transazione elementare.
  5. Adozione dei principi della contabilità economica e patrimoniale.
  6. Redazione del bilancio consolidato (entro il 31 luglio dell’esercizio successivo)*.
  7. Applicazione della nuova disciplina della variazioni di bilancio.
  8. Adozione della nuova disciplina dell’esercizio provvisorio e della gestione provvisoria.
Le codifiche Siope degli Enti territoriali e dei loro enti strumentali in contabilità finanziaria saranno sostituite con quelle previste nella struttura del Piano dei conti integrato.
Che non sperimentanel 2014
  1. Applicazione del principio della competenza finanziaria potenziata.
  2. Riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi al 1° gennaio 2015.
  3. Rideterminazione del risultato di amministrazione al 1° gennaio 2015.
  4. Applicazione del principio della programmazione ma con facoltà di redigere la Relazione previsionale e programmatica.
  5. Adozione dei vecchi schemi di bilancio e di rendiconto a fini autorizzatori.
  6. Adozione dei nuovi schemi di bilancio e di rendiconto a fini conoscitivi.
  7. Applicazione della vecchia disciplina per le variazioni di bilancio, tranne che per l’adeguamento del Fondo pluriennale vincolato e il riaccertamento straordinario.
  8. Adozione della vecchia disciplina dell’esercizio provvisorio e della gestione provvisoria.
  9. Redazione del Dup e non più della Rpp.
  10. Adozione dei vecchi schemi di bilancio e di rendiconto, ma solo a fini conoscitivi.
  11. Adozione dei nuovi schemi di bilancio e rendiconto a fini autorizzatori a tutti gli effetti.
  12. Adozione del Piano dei conti integrato e codifica della transazione elementare.
  13. Adozione dei principi di contabilità economico patrimoniale.
  14. Applicazione della nuova disciplina per le variazioni bilancio.
  15. Adozione della nuova disciplina per l’eventuale esercizio provvisorio e gestione provvisoria.
Le codifiche Siope degli Enti territoriali e dei loro Enti strumentali in contabilità finanziaria saranno sostituite con quelle previste nella struttura del Piano dei conti integrato

*In merito al termine di approvazione del bilancio consolidato, si segnala un’incongruenza tra quanto previsto dall’art. 151 del Tuel modificato dal Dlgs. n. 126/14, il 31 luglio, e quanto invece previsto sia dall’art.18, comma 1, lett. c), del Dlgs. n. 118/11, anch’esso modificato dal Dlgs. n. 126/14, che dal principio applicato n. 4/4 sul bilancio consolidato, ovvero il 30 settembre. In merito è attesa da parte del Mef una precisazione che permetta di armonizzare le 2 disposizioni.

 

Si suggerisce ad ogni Ente, sulla base di quanto scritto prima e di quanto si propone di seguito, di predisporre una Tabella come sotto viene riportata, suddividendo ogni anno in almeno 2 semestri (o quadrimestri, se non trimestri per gli Enti più grandi) e di inserirci tutto quanto di più operativo e pratico andrà fatto, distinguendo fra fase propedeutica e fase applicativa.

In ipotesi tale Tabella potrebbe essere così strutturata, lasciando ad ogni Ente di specificarla, non solo tenendo conto delle norme, ma anche delle proprie realtà interne ed esterne.

 

CRONOPROGRAMMA DI MASSIMAPER L’APPLICAZIONE DELL’ARMONIZZAZIONE CONTABILENEL COMUNE DI _____________________
Periodo Adempimento di legge e/o organizzativo Fase preparatoria Fase applicativa
Fine anno 2014
I semestre 2015
II semestre 2015
I semestre 2016
II semestre 2016
I semestre 2017
II semestre 2017
Anno 2018
Anno2019

 

Un promemoria per iniziare subito ad agire con un esempio di cronoprogramma

E’ bene ribadire sino alla noia alcuni passaggi urgenti. Da svolgere con grande sollecitudine. Ma non senza far notare che i nuovi principi contabili – dovendosi adeguare ad una riforma introdotta a tappe e talora dagli esiti incerti – hanno un pò il limite di regolare la situazione come sarà a regime. Ovverosia, non sono stati predisposti per gestire la fase transitoria. Anche il novellato Dlgs. n. 118/11 in vigore da settembre 2014, come ricordato sopra, li modifica appena appena. Per il resto, li riconferma quasi pari pari. Insomma, l’agevolazione un pò per tutti gli Enti di una riforma che tra sperimentazione e processo a stadi durerà alcuni anni prima di andare a pieno regime, in qualche modo viene pagata da certe indeterminatezze a cui gli addetti dovranno saper porre rimedio anche nel proprio Ente e con le proprie capacità professionali. Altresì, in questo periodo la fase transitoria ha grande importanza per una serie di questioni che, per chi tiene direttamente i conti e ha le mani in pasta, non sono proprio di modesto livello. Tutt’altro. E’ pertanto richiesto uno sforzo di adattamento, forse in qualche caso di inventiva (non invenzione), cercando di comprendere ben bene la natura profonda della riforma e a che cosa tende. In modo da restare nell’alveo dell’armonizzazione e non violare i principi cardine della riforma stessa e delle norme in materia contabile.

 

CRONOPROGRAMMA
Periodo Descrizione dell’aspetto contabile da affrontare
Immediatamente Svolgere una prima informativa, se già non fosse stato fatto, sui tempi e le modalità di adeguamento alla contabilità armonizzata, sia in Giunta come nelle sedi gestionali (Conferenza Dirigenti, ecc.). A ruota, individuazione, meglio con Deliberazione di Giunta, dei Funzionari/Istruttori delle varie U.O. “referenti” dell’armonizzazione. Adeguamento del Peg/Pdo di fine 2014.
Prima della fine di ottobre Seguendo i suggerimenti scaturiti il sede parlamentare, “un programma, con tempistica scadenzata, di capillare formazione e assistenza tecnica del personale, con particolare attenzione alle specifiche condizioni degli Enti di minore dimensione”, predisporre un calendario per la formazione del personale, a spettro ampio e con studio e simulazione di casi concreti anche sulla base della propria realtà locale.
Entro ottobre, al massimo inizio di novembre 2014 E’ necessario concentrarsi subito sulla piena comprensione del principio della competenza finanziaria a scadenza o cd. “potenziata”, perché dal 2015 dovrà guidare tutti gli operatori – e non solo gli addetti del Servizio “Finanziario” – nelle nuove modalità di accertamento e di impegno.
Entro l’assestamento generale di fine novembre 2014 In funzione del riaccertamento straordinario da svolgere ufficialmente nel 2015, sarà bene rivedere già ora i residui per poter alleggerire il lavoro ai Funzionari e stemperare per gli Organi competenti l’impatto finanziario forse negativo. Meglio evitare sorprese, ma dedicarci un po’ di tempo. I Funzionari potrebbero provvedere a valutare, in via informale, l’autentica percentuale di esigibilità di ciascun residuo di loro competenza, al fine di avvicinarsi alla quantificazione del “Fondo crediti di dubbia esigibilità” (“Fcde”). L’esigenza di accantonare non riguarda solamente le entrate, ma anche alcune spese, come ad esempio il Fondo per le spese legali o i debiti fuori bilancio o altri rischi potenziali. Si ricordi che la nuova contabilità è un’occasione di ripulitura dei conti e per il “Ragioniere capo” è l’occasione di riassettare i conti e/o consolidare scelte precedenti, di regolarizzare partite magari trascinate da molti esercizi, di ripensare più coerentemente valori di bilancio, di “inventariare” quanto magari era sfuggito.
Entro metà dicembre 2014(1° compito) Si effettuino numerose simulazioni prima della “messa a regime” della contabilità, gestendo così il “fattore tempo” per i probabili assestamenti da realizzare e per correggere eventuali errori, per valutare i reali effetti dei nuovi principi di contabilizzazione e di appostazione di bilancio sulle scelte gestionali e sui saldi di bilancio, di competenza e di cassa. Magari, si svolga il compito stratificando le casistiche, e concentrandosi su quelle più ricorrenti e su quelle più consistenti.
Entro metà dicembre 2014(2° compito) Facendo riferimento alla gestione e al pagamento delle spese per il personale, si ricorda che in definitiva ci troviamo innanzi a questa suddivisione: tabellare che va tra le spese correnti; produttività che andrà al “Fondo pluriennale vincolato”; straordinari e ferie non godute. Su queste ultime Arconet sostiene di aspettare a pagare tali oneri fino a quando non verrà effettuato il riaccertamento straordinario dei residui. Gli Esperti del Progetto “Federalismo & Accountability” hanno anche ipotizzato di effettuare il pagamento il prima possibile, ove le risorse di bilancio lo consentissero. Comunque, lasciamo all’operatore la scelta circa il pagamento nel 2014, magari parziale, di ciò che è possibile pagare.
7.Entro dicembre 2014 (1° compito) Si deve considerare con somma attenzione e ulteriormente rivalutare il tema dell’autonomia finanziaria dell’Ente e, di conseguenza, quello delle entrate proprie, sia trascorse che future. Cercando di interpretare il Decreto come modificato, si può gestionalmente sostenere che i residui che hanno oltre 2 anni e sino a 4 sono da osservare con occhio clinico, mentre i residui che hanno più di 4 anni di anzianità per arrivare sino al decennio, se non oltre, dovrebbero essere selettivamente stralciati dalla contabilità e portati solo in attivo dello stato patrimoniale. Ciò va considerato anche rispetto ai crediti tributari o extra-tributari ancora da incassare e contenuti all’interno delle liste di carico a ruolo (o a seguito di ingiunzione) inviate agli Agenti della riscossione. Ciò va detto perché a regime il “Fcde” verrà incontro a chi sarà più efficace nel riscuotere poiché il calcolo del Fondo è dato dal complemento a 100 della capacità di riscuotere. Pertanto, ove già non fosse proprio del tutto, la gestione delle entrate deve diventare fondamentale e strategica in rapporto all’armonizzazione dei sistemi contabili. Siamo dinanzi ad un sistema, l’armonizzazione, che incentiva gli Enti a crearsi degli spazi da soli e permette loro di spendere come meglio ritengono queste maggiori risorse.
Entro dicembre 2014 (2° compito) Specialmente con gli Uffici Tecnici comunali andrà fatta una prima ricognizione sul campo delle opere pubbliche in cantiere o in programma (anche agli effetti del Patto di stabilità 2015-2017). Difatti, a seguito dell’armonizzazione contabile spariscono gli impegni tecnici di massima. Il principio contabile richiede come minimo un quadro economico dell’opera e dispone che si debbano impegnare almeno in parte le spese di realizzazione, escluse le spese di progettazione. In definitiva, con la riforma non sarà più sufficiente come un tempo programmare l’opera – spesso sufficiente anche per l’annuncio politico – ma ci vorrà anche la volontà e la vera possibilità finanziaria di realizzarla. In tal senso, va necessariamente garantita la copertura finanziaria dell’opera e ciò sta a significare che l’entrata in bilancio non deve più essere auspicata, come avviene con un contributo regionale alla progettazione, ma dovrà essere già stata incassata. Inoltre, se sono previsti contributi soggetti a rendicontazione vuol dire che la spesa in effetti non ha copertura finanziaria. Ne consegue che i contributi andranno a finanziare altre opere o investimenti successivi in quanto la loro riscossione avverrà quando l’opera a cui erano destinati è già stata realizzata, in tutto o almeno in parte. Inoltre, l’attestazione della copertura finanziaria non potrà più essere complessiva, ma dovrà essere pure analitica e scaglionata nell’arco temporale interessato dalla sua realizzazione. Insomma, a bilancio la quota di spesa dell’esercizio deve essere finanziata da un’entrata certa. Stesso ragionamento si ripropone per i mutui che vengono erogati sulla base dei vari stati di avanzamento. Infine, riguardo alle opere che travalicano l’orizzonte temporale del bilancio pluriennale, una semplificazione: i flussi finanziari oltre il pluriennale sono di competenza non del Consiglio comunale ma degli Uffici all’uopo preposti. Salvo, evidentemente, tali flussi rientrare nel bilancio quando, a scorrimento, il pluriennale ingloberà gli esercizi che prima ne erano rimasti fuori perché troppo in là nel tempo, come può essere per un’opera che duri 5 anni.
Da gennaio 2015 Le nuove regole sulla competenza potenziata dovranno essere applicate, non solo dai primi giorni del 2015, ma sono a base dell’analisi dei residui per il loro riaccertamento straordinario. Aver già svolto formazione e una pre-analisi alla fine del 2014 renderà più semplice la ripartenza contabile dell’esercizio 2015. D’altra parte, all’inizio del 2015 gli Enti non avranno a disposizione formalmente, né il riaccertamento dei residui, né il calcolo dei Fondi da accantonare, né il rendiconto 2014 e per moltissimi nemmeno il bilancio di previsione 2015. Quindi, in quest’ultimo caso, molti andranno in esercizio provvisorio. Ecco perché sarà prudente e diligente aver svolto da ottobre a dicembre 2014 una serie di passi propedeutici come si è suggerito in precedenza. Ad ogni modo, la disciplina dell’esercizio provvisorio rimane quella vecchia, vale a dire possibilità di spendere secondo dodicesimi. Ma per le incertezze su come tenere la contabilità e sull’autenticità dell’equilibrio finanziario, sarà prudente e doveroso muoversi con cautela. Come accade quando si comincia ad utilizzare una nuova automobile. Bisogna prenderci la mano per non commettere incidenti.
Entro aprile 2015 Attraverso il riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi al 1° gennaio 2015 l’Ente adegua la propria contabilità ai principi di competenza finanziaria potenziata. Si tratta di un’operazione del tutto straordinaria poiché svolta una sola volta all’inizio del periodo di transizione dal vecchio sistema contabile a quello armonizzato. I passaggi che doverosamente si suggerisce di svolgere per procedere al riaccertamento straordinario dei residui sono:

  1. depennare i residui che non hanno obbligazioni perfezionate al 31 dicembre 2014;
  2. eliminare i residui con obbligazioni perfezionate ma non esigibili al 31 dicembre 2014, ricordandosi che il residuo in esame deve essere reimputato all’anno in cui diverrà esigibile;
  3. determinare il “Fpv”;
  4. rideterminare il risultato di amministrazione a seguito delle rettifiche operate;
  5. variare il bilancio previsionale del 2015 e pluriennale 2015-2017 se già approvato;
  6. accantonare una quota al “Fcde”;
  7. i residui pagati nel 2015 prima del riaccertamento straordinario dovranno comunque rimanere residui in sede di riaccertamento straordinario.

Se i residui passivi reimputati sono maggiori dei residui attivi si genera un disavanzo tecnico, che prima doveva essere coperto con risorse dell’Ente, ma ora è riconosciuta la possibilità di approvare il bilancio in disavanzo. Se dalla reimputazione si crea un avanzo, tale somma dovrà essere vincolata al fine di coprire l’evidente deficit che si creerà negli anni successivi.

Va sottolineato che il riaccertamento straordinario dei residui è svolto anche nella ipotesi di esercizio provvisorio o di gestione provvisoria del bilancio 2015. Pertanto, in tale eventualità o anche nell’ipotesi di avvalersi dello slittamento dei termini di approvazione del bilancio di previsione oltre il 30 aprile 2015, si registreranno nelle scritture contabili le reimputazioni, pur in attesa dell’approvazione dei bilanci di previsione. Il bilancio di previsione 2015 che fosse approvato dopo il riaccertamento dei residui è elaborato, evidentemente, tenendo conto di tali registrazioni.

 

Sicuramente, gli Enti Locali che sinora sono andati per cassa sono assai più agevolati nelle operazioni di riaccertamento straordinario dei residui e quanto altro visto. Difatti, il riaccertamento dei residui potrebbe comportare un disavanzo difficile da coprire nella situazione attuale. Comunque, non è da escludere che per diversi Enti si palesi la necessità di coprire il disavanzo anche con alienazioni patrimoniali. Ma la scorciatoia dell’ammortamento del disavanzo in 10 anni dovrebbe essere una soluzione fattibile e sostenibile.

Forse, va aggiunto per onestà intellettuale che, guardando davanti a noi, lo stato dell’arte sul processo di armonizzazione non è ancora definitivamente stabilizzato. La normativa di riferimento, nonostante i correttivi più importanti, tecnicamente palesa ancora talune discrasie ed è possibile che venga aggiornata in alcuni elementi particolari. Anche il Tuel, sebbene modificato in tante parti, non è da escludere che venga ulteriormente ritoccato. Per gli addetti ai lavori, parliamo di quelli veramente addentro la materia, non sarà semplice seguito il divenire, stare dietro a tutto ed essere perfetti. Ma l’importante è iniziare e le cose, come tradizionalmente e auspicabilmente si sostiene, si risolveranno.

Forse possiamo sbilanciarci e provare a classificare gli Enti Locali prossimi a entrare nella riforma, in 4 aggregati:

  1. preparati: sanno o sapranno dare gambe alla riforma contabile senza grandi esitazioni o difficoltà;
  2. consapevoli: hanno compreso la portata della riforma, ma ancora hanno fatto poco o nulla;
  3. indifferenti: osservano l’approssimarsi della riforma quasi da esterni o spettatori e non, come compete loro, da protagonisti;
  4. ignoranti: non hanno ben compreso la portata e le tecnicalità della riforma sull’armonizzazione e rischiano di esserne travolti tutti insieme.

Invitiamo ogni Ente Locale ad autovalutarsi sinceramente, collocandosi in una delle 4 classi. Dandosi poi l’obiettivo di salire di una classe entro un certo tempo, fatto di settimane e mesi. Poi al meglio non c’è confine e lasciamo il podio a chi saprà conquistarselo. Come è giusto che sia.

Conclusioni: adesso tocca ad ogni Ente Locale cominciare a correre

Mutuando quanto da noi scritto un anno fa rispetto agli sperimentatori della seconda ora che entravano nell’alveo della riforma contabile, si invita caldamente tutti i quasi 8.000 Enti Locali ora coinvolti direttamente dalla riforma, ad anticipare la comprensione dei nuovi principi e dei nuovi sistemi contabili, e quindi l’acquisizione della nuova “cultura gestionale”, non rimandando l’impatto soltanto al prossimo gennaio 2015. Una partenza siffatta sarebbe veramente rischiosissima e potrebbe essere quanto mai deleteria. Viceversa, prima di una gara o un campionato, svolgere allenamenti, esercizi preparatori e il preriscaldamento è giudizioso e doveroso. Come si usa dire, è segno di diligenza. Che non fa mai male se dovesse capitare di prendere qualche abbaglio o commettere qualche grave errore. Che ci può stare, ma se ciò è dovuto alla fretta e all’impreparazione le responsabilità crescono. E di molto.

Si scriveva un anno fa come “gli Enti interessati che ritengano poco conveniente e/o opportuno l’ingresso in sperimentazione dal 1° gennaio 2014, potrebbero/dovrebbero comunque procedere con una ‘sperimentazione in house’. In altri termini, sarebbe ad ogni modo quanto mai necessario avviare una sorta di sperimentazione non formalizzata, orientando e impegnando la struttura interna a comprendere e seguire le stesse regole della sperimentazione fin da subito ciò al fine di sfruttare i prossimi 15 mesi per potere meglio affrontare e superare lo ‘scalino’ tra ‘vecchi’ e ‘nuovi’ sistemi contabili. E cogliere l’occasione per affrontare talune problematiche emergenti da non rinviare del tutto al 2015. Invece di 15 mesi ne sono rimasti quasi 3. Meglio tardi che mai: hanno ancora più valore questi 3 mesi, pur non essendo sperimentatori ufficiali, utilizziamoli bene.

In conclusione, gli Enti Locali della terza ed ultima “ondata” che fanno ingresso dal 2015 nell’armonizzazione sono stati trattati, tutto sommato, con autentico rispetto e con molto riguardo. Come è stato dettagliato in precedenza. Ma ora tocca a loro darsi da fare. E darsi una bella scossa. Fare chiarezza una buona volta sui debiti effettivi, fare pulizia della ingente mole di residui senza ricrearne altri che non abbiano vera ragione di esistere, adottare la contabilità economica e patrimoniale una volta per tutte magari coniugandola con quella analitica per centri di costo e di provento, introdurre finalmente il bilancio consolidato dopo aver assistito per quasi ad un ventennio ad un spesso disordinato e strumentale processo di esternalizzazione che talora ha creato veri “mostri” organizzativi. Solo per dirne alcune. Almeno nell’intimo ogni operatore del ns. Settore, qualsiasi sia il suo ruolo, sa bene come stanno effettivamente le cose. Ora non possiamo più permetterci di traccheggiare rimandando sempre a qualcun altro le soluzioni. Adesso tocca a noi perché ce lo chiedono, non solo e tanto le normative italiane o i trattati europei, ma la nostra coscienza professionale e la nostra dignità tecnica. E siamo in grado di far vedere quanto si vale.

di Luca Eller Vainicher


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