Corte dei conti: “Linee-guida” per le Relazioni dell’Organo di revisione sul rendiconto della gestione 2019 degli Enti Locali

Corte dei conti: “Linee-guida” per le Relazioni dell’Organo di revisione sul rendiconto della gestione 2019 degli Enti Locali

La Corte dei conti – Sezione delle Autonomie – con la Deliberazione n. 9/SezAut/2020/Inpr del 19 maggio 2020, ha deliberato le “Linee-guida e relativo Questionario per gli Organi di revisione economico finanziaria degli Enti Locali per l’attuazione dell’art. 1, commi 166 e seguenti, della Legge 23 dicembre 2005, n. 266. Rendiconto della gestione 2019”, pubblicate sulla G.U. n. 144 del 21 giugno 2020.

Le “Linee-guida”, come viene indicato in premessa, costituiscono uno strumento essenziale delle verifiche sul rispetto dell’equilibrio di bilancio, dei vincoli di finanza pubblica e della sostenibilità dell’indebitamento da parte di Comuni, Province e Città metropolitane, e un riferimento per le attività di controllo demandate agli Organi di revisione degli Enti Locali per una più efficace e sinergica cooperazione tra Corte dei conti gli Organi preposti al controllo interno ed esterno.

Le indicazioni della Deliberazione e il Questionario sono rivolti alle Sezioni regionali di controllo per le analisi di loro competenza. I criteri di orientamento riportati intendono realizzare un’uniformità dei comportamenti per assicurare l’unitarietà d’indirizzo nell’esercizio delle funzioni attribuite alla Corte.

Per rendere coerente lo Schema di relazione annuale resa dall’Organo di revisione, ai fini del Parere prescritto dall’art. 239 del Tuel, sulla Proposta di deliberazione di rendiconto 2019 dell’Ente, con i contenuti del presente strumento conoscitivo, continua ad essere prestata attenzione alle sinergie tra il controllo interno delle Amministrazioni locali e i controlli esterni della Corte, rinforzando la garanzia della sana e corretta gestione finanziaria pubblica.

Nel nuovo Sistema dei controlli interni, delineato dal Dl. n. 174/2012, viene ribadito che è attribuita all’Organo di revisione una funzione di interesse pubblico per il controllo della sana e corretta gestione dell’operato degli Enti Locali.

Gli Organi di revisione contabile devono vigilare sul rispetto dei Principi contabili del Dlgs. n. 118/2011, tenendo anche conto degli indirizzi interpretativi forniti dalla Sezione delle Autonomie in materia di contabilità armonizzata e in una prospettiva estesa ai risultati della gestione; devono esprimere anche valutazioni in ordine all’efficacia delle politiche adottate ed alla qualità dei servizi resi dagli Enti controllati, ponendo a raffronto i risultati conseguiti con gli obiettivi programmatici originariamente dagli stessi definiti.

L’adempimento da parte degli Enti degli obblighi di natura informativa è di supporto indispensabile allo svolgimento dei controlli, per le inadempienze di particolare gravità sono previste misure sanzionatorie (art. 9 comma 1-quinquies,del Dl. n. 113/2016).

Rilevante risulta la correttezza e la tempestività dei flussi informativi che confluiscono nella “Bdap” e nelle altre Banche-dati pubbliche. L’obiettivo è garantire la piena conformità dei dati inseriti nelle Banche-dati con i documenti, prodotti dai software gestionali dei singoli Enti, che sono oggetto di approvazione da parte degli Organi di governo e consiliari.

Viene poi rimarcato che i controlli sui bilanci degli Enti Locali hanno assunto progressivamente caratteri di maggiore cogenza nei confronti dei destinatari, proprio per prevenire o contrastare gestioni contabili non corrette, suscettibili di alterare l’equilibrio del bilancio e di riverberare tali disfunzioni sul conto consolidato della P.A., vanificando conseguentemente la funzione di coordinamento dello Stato finalizzata al rispetto degli obblighi comunitari.

Gli esiti del controllo da parte delle Sezioni regionali sono di supporto alle decisioni che gli Organi di governo dell’Ente ritengano responsabilmente di assumere e, per tale motivo, in grado di indirizzare all’adozione di effettive misure correttive funzionali a garantire il rispetto complessivo degli equilibri di bilancio. L’attività svolta dalle Sezioni regionali risulta un indispensabile supporto informativo per un’adeguata e completa rappresentazione dei profili gestionali di maggior rilievo (efficacia della spesa, livello di realizzazione delle politiche di settore, rischi connessi alle gestioni in disavanzo, misure correttive da adottare); l’attività consente di assicurare le verifiche sulla correttezza formale della gestione delle risorse pubbliche e la verifica degli esiti effettivi dell’azione amministrativa, anche a livello aggregato, ponendo a confronto i risultati conseguiti con gli obiettivi programmatici originariamente stabiliti.

Nella Deliberazione si ribadisce che il monitoraggio del processo di armonizzazione dei Sistemi contabili degli Enti territoriali e dei loro Organismi partecipati è sempre di centrale interesse, in quanto la leggibilità e la confrontabilità dei bilanci pubblici, nonché l’attendibilità dei sottostanti conti finanziari, economici e patrimoniali, potrebbe condizionare la corretta valutazione degli andamenti della finanza territoriale.

Viene reputato quindi essenziale il rispetto dei termini di legge per l’approvazione del rendiconto e delle raccomandazioni contenute nelle Linee di indirizzo e meritano attenzione il Principio di continuità del bilancio e il concetto della prospettiva dinamica dell’equilibrio di bilancio. In proposito, si sottolinea che il Principio dell’equilibrio di bilancio non corrisponde ad un formale pareggio contabile, essendo intrinsecamente collegato alla continua ricerca di una stabilità economica di media e lunga durata, e che la visione “dinamica” di quest’ultimo deve necessariamente combinarsi, sia con il Principio di continuità degli esercizi finanziari, che con la corretta applicazione dei Principi contabili della coerenza, della continuità e della costanza e dell’equilibrio di bilancio, la cui verifica non può prescindere da una valutazione unitaria di tutto il ciclo di bilancio.

Le “Linee-guida” rimarcano la necessità del rispetto di tutti i termini di legge per l’intero procedimento del ciclo di bilancio (la rendicontazione, in parallelo alla tempestiva programmazione delle politiche di bilancio, rappresenta non solo la certificazione dei risultati dell’esercizio trascorso, ma anche il presupposto per gli eventuali interventi di variazione delle previsioni del bilancio in corso di gestione) e la necessità di verificare la puntuale rilevazione delle spese liquidabili, secondo i criteri espressi al punto 6.1. del Principio contabile 4/2 della contabilità finanziaria. La mancanza di una corretta determinazione delle spese liquidabili preclude la correttezza e la veridicità della determinazione dei debiti dell’Ente al 31 dicembre, con le conseguenti alterazioni dei risultati di gestione, di amministrazione e di quelli dipendenti dal computo degli impegni.

Ai fini delle verifiche sui rendiconti per l’esercizio 2019, va considerato che il rendiconto della gestione costituisce veicolo di informazioni comparative e strumento di verifica dei valori della previsione e programmazione definitiva alla luce dei risultati concreti conseguiti, in grado di evidenziare gli eventuali scostamenti e di renderne intellegibili le ragioni. La rendicontazione certifica i risultati dell’esercizio trascorso e, nel contempo, si pone come presupposto per gli eventuali interventi di variazione delle previsioni del bilancio in corso di gestione.

Nella definizione del Questionario sono stati effettuati gli aggiornamenti e le integrazioni necessarie in ragione degli interventi normativi e giurisprudenziali sopravvenuti nel corso del 2019, che hanno avuto impatto immediato sulla gestione degli Enti.

Le Linee-guida ed il Questionario per il rendiconto 2019 dettano anche i criteri interpretativi essenziali per valutare come le novità legislative intervenute siano state effettivamente attuate, dai singoli Enti, nella fase gestionale, e con quali risultati; a tal proposito, oggetto di particolare attenzione è stata:

  • l’analisi della nuova regola fiscale concernente la verifica della situazione di equilibrio e il libero utilizzo degli avanzi di amministrazione, con specifico riguardo alle condizioni e ai limiti che regolano l’applicazione dell’avanzo per gli Enti in disavanzo;
  • la verifica della corretta e congrua programmazione delle risorse in sede previsionale, con particolare riferimento all’applicazione pratica delle novità intervenute in tema di prenotazione/costituzione del “Fondo pluriennale vincolato”, fin dall’avvio della fase della progettazione, nonché delle varie misure di semplificazione e flessibilità dei bilanci, aventi ad oggetto deroghe al progressivo, prestabilito, incremento dell’accantonamento al “Fcde”;
  • l’analisi degli effetti sulla gestione dello stralcio dei crediti fino a Euro 1.000 e la “Definizione agevolata” dei ruoli e delle ingiunzioni di pagamento ed alle modalità di rientro dall’eventuale disavanzo conseguente;
  • l’analisi dell’utilizzo dei proventi da alienazione dei beni patrimoniali per il pagamento delle rate di mutuo;
  • la verifica dell’utilizzo delle nuove fattispecie di anticipazioni di liquidità (per il pagamento dei debiti certi, liquidi ed esigibili maturati alla data del 31 dicembre 2018, relativi a somministrazioni, forniture, appalti e a obbligazioni per prestazioni professionali) tenuto conto delle intervenute modifiche al Principio contabile applicato n. 4/2 concernenti la diversa contabilizzazione delle anticipazioni di liquidità annuali da restituire entro l’esercizio, rispetto a quelle pluriennali;
  • la verifica del rispetto della disciplina relativa alla tempestività dei pagamenti.

Il Questionario declina i principali adempimenti posti dall’ordinamento contabile a garanzia della regolarità delle gestioni e i più importanti dati contabili rappresentativi della sana gestione. Viene sottolineata la rilevanza di alcuni istituti contabili rilevanti nella costruzione dei bilanci e dei loro effetti che spesso non sono limitati alla competenza di un solo esercizio.

Nella valutazione da operare a consuntivo, i Revisori dovranno prestare attenzione al complesso di misure che hanno attenuato la rigidità dei bilanci, per favorire fluidità alla manovra e stimolare azioni a sostegno dello sviluppo economico sociale ma che hanno anche imposto maggiore impegno per tutti i profili di responsabilità a livello politico e amministrativo.

Attenzione deve essere prestata al dettato del Dm. 1° agosto 2019 – “Aggiornamento degli Allegati al Dlgs. n. 118/2011” (undicesimo correttivo) – che ha articolato il risultato finale di competenza, che ogni Ente territoriale deve dimostrare di aver conseguito al termine dell’esercizio, in 3 distinti equilibri (“risultato di competenza”, “equilibrio di bilancio” ed “equilibrio complessivo”), modificando di conseguenza i Prospetti del quadro generale riassuntivo e dell’equilibrio di bilancio allegati al rendiconto, e facendo concorrere al relativo conseguimento anche gli stanziamenti, iscritti nel bilancio di competenza dell’esercizio, a titolo di accantonamenti e vincoli.

E’ valutato che un tema di fondo, che investe anche le analisi a consuntivo, riguarda l’attendibilità degli esiti nelle previsioni, la cui valutazione deve ispirarsi a Principi di ragionevolezza e proporzionalità, ammettendo una percentuale di tolleranza d’errore. Ciò vale anche e soprattutto per gli elementi aggregati e le poste accantonate destinate e vincolate, per il calcolo al termine dell’esercizio.

Si specifica poi che l’Organo di revisione dovrà prestare attenzione sull’esigenza di un’imprescindibile affidabilità delle poste di bilancio, richiedendo l’attestazione della loro congruità e, in particolare, di quelle accantonate.

Occorrerà anche tener conto e valutare con attenzione la presenza di Indici di squilibrio riferibili ai seguenti Indicatori:

a) ripetuto utilizzo dell’anticipazione di Tesoreria;

b) disequilibrio consolidato della parte corrente del bilancio.

Di utilità in proposito sono gli 8 Indicatori/Parametri di deficitarietà (Dm. Interno 28 dicembre 2018); l’attenzione si focalizza sui seguenti elementi: incidenza delle spese rigide sulle entrate correnti, incidenza degli incassi delle entrate proprie sul totale delle previsioni definitive di bilancio di parte corrente, ricorso all’istituto dell’anticipazione di cassa, sostenibilità dell’indebitamento, sostenibilità dell’eventuale disavanzo a carico del singolo esercizio contabile, incidenza degli eventuali debiti fuori bilancio riconosciuti ai sensi dell’art. 194 del Tuel, rilevanza degli eventuali debiti fuori bilancio in corso di formale riconoscimento, effettiva capacità di riscossione delle entrate complessive afferenti il bilancio dell’Ente. Il Sistema dei parametri ha certamente come elementi essenziali le analisi riguardo a: capacità di riscossione, indebitamento (finanziario, emerso, in corso di emersione, improprio), disavanzo e rigidità della spesa.

Inoltre, la giurisprudenza delle Sezioni di controllo ha formulato un elenco di ulteriori criteri campionari volti a individuare le ipotesi di maggior rischio per la tenuta degli equilibri (Sezione Emilia-Romagna, Deliberazione n. 43/2019/Inpr):

1) Fondo cassa pro-capite al 31 dicembre 2017 minore del dato medio e differenza tra i residui attivi e il fondo crediti di dubbia esigibilità, in rapporto ai residui passivi, maggiore del 140%;

2) “Fpv in c/capitale” uguale a zero o non valorizzato;

3) “Fcde” uguale a zero o non valorizzato;

4) “Fondo anticipazioni liquidità” maggiore di zero;

5) parte disponibile del risultato di amministrazione minore o uguale a zero o non valorizzata;

6) mancato rispetto “Pareggio di bilancio” nell’esercizio precedente;

7) Enti inadempienti all’invio dei dati alla Banca-dati “Bdap”.

Necessariamente viene sottolineato come le presenti Linee-guida intervengano nel pieno dell’emergenza sanitaria da “Covid-19” e come, in considerazione di ciò, siano stati assunti dal Governo numerosi Provvedimenti volti ad alleggerire, mediante rinvii e sospensioni, gli adempimenti a carico dei cittadini e degli Enti; in proposito, gli Enti vengono richiamanti ad un’attenta valutazione dell’incidenza di detti Provvedimenti sulla gestione finanziaria in vista dell’adozione di opportune misure prudenziali.

Lo Schema di relazione sul rendiconto degli Enti Locali per l’esercizio 2019 è strutturato in un Questionario a risposta sintetica da compilare on line mediante l’Applicativo “Con.Te.”, ed è organizzato in 2 Parti, a cui si accompagna l’Appendice per gli Enti c.d. “terremotati” e una Sezione denominata “Note”, in cui risulta possibile inserire, ad integrazione della Relazione, elementi informativi aggiuntivi di carattere generale, commenti o altri dettagli informativi riferiti a specifici quesiti.

Per permettere la comparabilità nel tempo dei dati acquisiti, la struttura del Questionario è stata mantenuta conforme a quella dell’esercizio precedente, le domande e i quadri contabili sono stati modificati in coerenza con le novità nel frattempo intervenute.

Il Sistema del Questionario è distinto in 2 macro-funzioni: la parte “Quesiti”, dedicata alle informazioni di carattere essenzialmente testuale, compilabile mediante fogli di lavoro, e la parte “Quadri contabili”, dedicata all’acquisizione di dati numerici, sviluppata per consentire la successiva gestione ed elaborazione degli stessi da parte del Sistema informativo.

I Quadri contabili di cui alla Parte II, Sezioni da I a III, sono relativi a dati non desumibili direttamente dagli schemi di bilancio armonizzato, ma attinenti a profili di particolare rilievo della gestione degli Enti Locali, di cui la Corte ritiene necessaria l’acquisizione.

Anche per l’esercizio di riferimento non sono richiesti i dati quantitativi del personale, le informazioni generali sul rispetto dei saldi di finanza pubblica ed i dati di natura contabile sugli Organismi partecipati, in quanto tali informazioni sono acquisiti direttamente dalla Corte tramite il “Sistema conoscitivo del personale dipendente dalle P.A. – ‘Sico’”, la Banca-dati della RgS-Igepa e l’Applicativo “Partecipazioni” del Dipartimento del Tesoro.

Per gli Enti colpiti da eventi sismici, in ragione della specifica analisi agli stessi dedicata, è presente una Sezione ad hoc del Questionario.

La Sezione Autonomie comunicherà la data dalla quale sarà resa disponibile agli utenti la versione on line, mentre le Sezioni regionali dovranno comunicare la data di scadenza per la compilazione/invio (prevista per il prossimo autunno).

di Giuseppe Vanni


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