La Ragioneria generale dello Stato è intervenuta a chiarire, con la Circolare n. 21 del 25 giugno 2014, l’operatività del nuovo art. 7-bis del Dl. n. 35/13, introdotto dal Dl. 24 aprile 2014, n. 66, convertito con modificazioni dalla Legge 23 giugno 2014, n. 89. La norma in questione – ricordiamo – dispone, a partire dal 1° luglio 2014, che i titolari di crediti per somministrazioni, forniture e appalti e per obbligazioni relative a prestazioni professionali nei confronti delle Pubbliche Amministrazioni incluse nell’Elenco annuale dell’Istat, ai sensi dell’art. 1, comma 2, della Legge n. 196/09 (Enti Locali compresi), potranno comunicare, mediante la “Piattaforma di certificazione dei crediti” (di seguito “Pcc”) di cui all’art. 7, del Dl. n. 35/13, i dati riferiti alle fatture o alle richieste equivalenti di pagamento emesse a partire dal 1° luglio 2014. Sulla base dei dati pervenuti, le P.A. dovranno comunicare a loro volta le informazioni inerenti al processo interno dei pagamenti.
La Circolare in parola sembra avere più il compito di sottolineare la portata innovativa del nuovo processo di monitoraggio dei debiti, che proporre nuovi contributi all’operatività già descritta nelle regole tecniche del Mef esplicative dell’art. 7-bis sopra richiamato. Del resto l’auspicata proroga del termine del 1° luglio 2014 indicato nel Dl. n. 66/14 non ha trovato riscontro in sede di conversione, costringendo il Mef a dare risposte operative le cui implementazioni applicative nella “Pcc” sono ancora in divenire. È di questi giorni la pubblicazione (sul sito certificazionecrediti.mef.gov.it) della “Guida all’immissione manuale dei dati”, nella quale è illustrata nell’operatività la procedura per inserire manualmente nella “Pcc” i dati delle fatture a cura dei fornitori e i dati delle singole fasi del ciclo dei pagamenti.
Recentemente sono state altresì pubblicate sul sito della “Piattaforma elettronica per la certificazione dei crediti” le versioni aggiornate delle Guide recanti le regole per la compilazione dei 3 Modelli per la comunicazione dei dati e del Documento denominato “Modalità di trasmissione dei dati: Istruzioni operative e regole tecniche per la comunicazione dei dati riferiti a fatture (o richieste equivalenti di pagamento)”. Gli aggiornamenti riportati dai Documenti in questione riguardano alcune modifiche e integrazioni apportate alla “Piattaforma”, quali ad esempio campi aggiuntivi da compilare nell’interfaccia. Per maggiori dettagli si rimanda alle versioni aggiornate dei Documenti in parola.
Del resto una proroga, che avrebbe potuto far coincidere l’applicazione del richiamato art. 7-bis del Dl. n. 35/13 con l’avvio dell’obbligo della fattura elettronica per tutte le Amministrazioni locali previsto per il 31 marzo 2015, sarebbe stata auspicabile e avrebbe sottolineato la portata innovativa che l’adozione della fattura elettronica, nel formato strutturato predisposto dall’Allegato “A” del Decreto n. 55/13, produce nei processi contabili amministrativi.
Tuttavia, va sottolineato che le attività previste dal nuovo art. 7-bis in questione sono da ripartire tra i fornitori e le Pubbliche Amministrazioni, ognuna delle quali con compiti e attività diversi all’interno del processo di monitoraggio dei debiti. Ai fornitori è concessa la facoltà d’inserire nella “Pcc” i dati delle fatture emesse nei confronti delle Amministrazioni e a quest’ultime l’onere di aggiornare gli stati delle fatture durante tutto il processo di pagamento. In questo senso, anche la nuova Circolare n. 21 della Ragioneria generale dello Stato sembra interpretare l’espressione “anche sulla base dei dati di cui al comma 1” contenuta nel comma 2, dell’art. 7-bis, riportando che le Pubbliche Amministrazioni sono tenute anche ad immettere i dati delle fatture per le quali i fornitori non abbiano provveduto e che risultino non ancora estinte, non di tutte le fatture. Del resto, una diversa interpretazione che dovesse ritenere obbligatorio l’inserimento di tutte le fatture, sia in formato analogico che elettronico, ricevute dall’Ente, non sembra possa essere alla portata delle attuali modalità di immissione dei dati nella “Pcc”, che ad oggi può essere fatta prevalentemente, per non dire esclusivamente, in modalità “massiva” tramite un upload di un file di dati accuratamente predisposto dall’Ente sui Modelli messi a disposizione dalla “Pcc” e indicati dalle regole tecniche.
Comunque, tale modalità dovrà avere un carattere transitorio per lasciare spazio a procedure interoperabili tra l’applicativo di contabilità e di gestione documentale con la “Piattaforma”, in modo da alimentare in modalità automatica i vari stati del ciclo del debito, aggiornando in tempo reale lo stato della fattura dal momento della ricezione al protocollo, che coincide con la data di emissione della fattura (Dpr. n. 633/72, art. 21, comma 1), alla contabilizzazione da parte dell’Ufficio interessato, all’eventuale certificazione o compensazione fino al suo pagamento.
La modalità di trasmissione tramite il “Sistema di interscambio” delle fatture elettroniche disposta dalla Legge 24 dicembre 2007, art. 1, comma 211, e regolamentata nell’Allegato “B” del Dm. 3 aprile 2013, n. 55 – con il quale la “Pcc” è progettata per colloquiare – è un importante input nelle attività di riprogettazione delle procedure amministrative in ambiente digitale. Infatti, l’interoperabilità tra il “Sistema di interscambio” permetterà uno scambio telematico di dati con la “Pcc”, automatizzando l’inserimento dei dati della fattura, nonché della relativa data di emissione.
Tra i compiti a carico dell’Ente è importante richiamare l’attività di associazione tra il Codice ufficio ottenuto nella fase di accreditamento presso la “Pcc” e il Codice ufficio rilasciato dall’Ipa. L’attività di associazione dei 2 codici ha la finalità di rendere colloquiabili i 2 sistemi, “Pcc” e “Sistema di interscambio”.
Nel periodo di transizione dal 1˚ luglio 2014 al 31 marzo 2015, l’immissione dei dati nella “Pcc” per il monitoraggio dell’intero ciclo di vita dei debiti commerciali per le fatture – sia in formato elettronico che analogico (cartacee o in pdf) – dovrà avvenire nelle 3 modalità messe a disposizione dalla “Pcc”, che prevedono l’immissione manuale dei dati, l’immissione massiva tramite i Modelli in formato xls o csv predisposti dalla “Piattaforma” e compilati dal software di contabilità dell’Ente, oppure mediante trasmissione telematica, che permetterà, oltre allo scambio di grandi quantità di dati, anche un basso livello d’intervento manuale.
In merito alla modalità manuale d’immissione dati presso la “Pcc”, consigliata per un numero di poche decine di fatture al mese, è stata pubblicata la Guida nella quale è definita, sia l’operatività del fornitore relativamente alla fase di inserimento delle fatture nella “Pcc”, che dell’Ente nelle attività di monitoraggio del ciclo del debito. La Guida descrive minuziosamente la procedura informatica implementata nella “Piattaforma” che guiderà l’utente nell’inserimento dei dati che, ricordiamo, dovrà rispettare il formato della fattura elettronica indicato dall’Allegato “A”, del Decreto n. 55/13.
Da sottolineare che, da un punto di vista operativo, è stato deciso che l’oggetto della trasmissione è la distinta nelle quale sono raggruppati i dati delle fatture trasmesse. In particolare, ciascuna distinta dovrà essere caratterizzata da una descrizione che identifica il singolo invio (ad esempio, il campo descrizione può essere valorizzato con il numero progressivo dell’invio attribuito dal fornitore, oppure con il numero di raccomandata con cui è stata effettuata la trasmissione, ecc.). Purtroppo, la Guida descrive solo la procedura d’invio delle fatture da parte del fornitore e la fase di ricezione a cura della P.A., mentre gli altri stati della fattura – quali il rifiuto, la contabilizzazione, il pagamento e la comunicazione dei debiti scaduti – saranno oggetto di successivi aggiornamenti applicativi messi a disposizione in seguito.
Gli adempimenti per l’Ente non finiscono qui: oltre all’inserimento dei dati di dettaglio per il monitoraggio del debito, il comma 4 dell’art. 7-bis in questione dispone che, entro il giorno 15 di ogni mese, le Pubbliche Amministrazioni comunicano, mediante la “Pcc”, i debiti certi liquidi ed esigibili per i quali nel mese precedente sia stato superato il termine di decorrenza degli interessi. Al riguardo, si evidenzia che le procedure della “Pcc” provvedono a segnalare automaticamente le fatture in scadenza, rilevando il termine di pagamento previsto dai dati presenti nelle fatture stesse o, in mancanza, rilevando il termine in base ai tempi previsti dal Dlgs. n. 231/02.
Tuttavia, al fine di evitare automatismi che potrebbero generare errori, l’Ente dovrà comunque confermare che i debiti sono effettivamente scaduti. Vista l’entrata in vigore del nuovo art. 7-bis, a partire dal 1˚ luglio, la prima data utile per la trasmissione mensile dei debiti scaduti deve intendersi il 15 agosto 2014.
Da un punto di vista operativo, l’immissione dei dati sulla “Pcc” ad oggi può avviene mediante la procedura del caricamento massivo del Modello “003 – Utente pa – Operazioni su fatture precaricate”. Con la stessa modalità dovrà essere predisposta la comunicazione relativa ai debiti certi liquidi ed esigibili non ancora estinti delle fatture emesse tra il 1˚ gennaio e il 1˚ luglio 2014.
In merito alle procedure per la certificazione dei crediti, le regole tecniche chiariscono che, nel caso di crediti relativi a fatture emesse prima del 1˚ luglio 2014, i creditori debbono utilizzare la procedura tradizionale, resa disponibile sul Sistema “Pcc” dal 2012, mentre per le fatture emesse a decorrere dal 1˚ luglio 2014, la nuova procedura dovrà ancora essere definita e sarà oggetto di aggiornamento nelle regole tecniche. È da sottolineare che l’ambito soggettivo a cui si riferisce la certificazione dei crediti è stato esteso a tutte le P.A. di cui all’art. 1, comma 2, del Dlgs. n. 165/01, modificando la precedente disposizione contenuta nell’art. 9, comma 3-bis, del Dl. n. 185/08.
La Circolare Mef n. 21 si sofferma anche sull’aspetto sanzionatorio previsto dal comma 8 dell’art. 7-bis in questione, secondo il quale il mancato rispetto degli adempimenti previsti è rilevante ai fini della misurazione e della valutazione della performance individuale del Dirigente responsabile e comporta responsabilità dirigenziale e disciplinare ai sensi degli artt. 21 e 55 del Dlgs. n. 165/01. Il compito di verifica della corretta attuazione di dette procedure spetta all’Organo di controllo di regolarità amministrativa e contabile. Elemento innovativo, contenuto nella Circolare n. 21, è l’invito rivolto alla Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Provincie autonome, all’Upi e all’Anci, ad attivare una pronta informazione sull’importanza e la rilevanza dell’iniziativa intrapresa, sia per i fornitori – che potranno monitorare lo stato dei loro crediti – che per le Pubbliche Amministrazioni – le quali potranno controllare i loro debiti in scadenza nonché assolvere all’obbligo di tenuta del “Registro unico delle fatture” come disposto dall’art. 42 del Dl. n. 66/14.
La Circolare in commento offre anche uno spunto di riflessione per minimizzare l’impatto organizzativo ed ottimizzare i processi operativi dell’Ente, portando come esempio le Amministrazioni dello Stato che utilizzano il “Sistema per la gestione integrata della contabilità economica finanziaria” (“Sigoce”), in grado di scambiare telematicamente con la “Pcc” i dati relativi alle fasi di contabilizzazione e pagamento. La possibilità, da parte della “Pcc”, di ricevere dati dal “Sistema di interscambio” in merito alle fasi di invio e ricezione, determina una notevole semplificazione operativa per le Amministrazioni dello Stato che utilizzano il “Sicoge” e hanno già acquisto sulla “Pcc” i dati relativi all’invio, ricezione, contabilizzazione e pagamento.
L’Ente, da parte sua, in questo periodo di transizione verso l’obbligo della fattura elettronica che ricordiamo scatterà dal 31 marzo 2015, dovrebbe implementare funzionalità adeguate, in modo da creare un flusso di dati interoperabile tra il processo di gestione dei debiti commerciali interno all’Ente e la “Pcc”. A tale scopo, è auspicabile che si sviluppi una migliore consapevolezza sulla problematica legata alla digitalizzazione dell’azione amministrativa, in modo da avere un’adeguata visione d’insieme della questione, non più arginata all’adempimento contingente delle singole attività di volta in volta proposte dal Legislatore, ma di processo, trasversale all’intera organizzazione, in grado di gestire compiti e competenze in modalità distribuita e monitorare in modo trasparente e misurabile le attività dei singoli uffici. A tal fine, occorre rivalutare il ruolo del Protocollo informatico come strumento di gestione documentale capace di gestire processi e interoperare con gli Erp applicativi come il gestionale di contabilità e, non per ultimo, capace di garantire la corretta archiviazione e la conservazione della documentazione amministrativa digitale.
