“Pareggio di bilancio”: regole su debito e “Pareggio” degli Enti territoriali

“Pareggio di bilancio”: regole su debito e “Pareggio” degli Enti territoriali

Corte Costituzionale, Sentenza n. 252 del 6 dicembre 2017

 

La Sentenza della Corte Costituzionale n. 252 del 6 dicembre 2017 affronta la questione controversa dell’applicazione dell’art. 2, comma 1, lett. a) e c), della Legge n. 164/16. Tali disposizioni prevedono che le operazioni di indebitamento e le operazioni di investimento realizzate attraverso l’utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti devono essere effettuate sulla base di Intese concluse in ambito regionale che garantiscano, per l’anno di riferimento, il saldo di “Pareggio di bilancio” del complesso degli Enti territoriali della Regione di riferimento, e che apposito Dpcm. debba disciplinare criteri e modalità di attuazione, ed anche le modalità attuative del potere sostitutivo dello Stato, in caso di inerzia o ritardo da parte delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano.

Il vaglio delle questioni di legittimità costituzionale sollevate in relazione a queste disposizioni, che modificano l’art. 10, commi 3 e 5, della Legge n. 243/12 – “Disposizioni per l’attuazione del principio del Pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, comma 6, della Costituzione” – rende necessario tratteggiare il sistema normativo in cui esse si collocano con riguardo, sia alla disciplina precedente che a quella intervenuta successivamente.

La Legge Costituzionale n. 1/12 – rubricata “Introduzione del principio del ‘Pareggio di bilancio’ nella Carta Costituzionale” – ha riformulato gli artt. 81, 97, 117 e 119 della Costituzione, attuando il Patto “Euro Plus”; con esso gli Stati membri sono impegnati ad adottare misure volte a perseguire gli obiettivi della sostenibilità delle finanze pubbliche, della competitività, dell’occupazione e della stabilità finanziaria, e in particolare a recepire nella legislazione nazionale le regole di bilancio dell’Unione europea fissate nel Patto di stabilità e crescita, ferma restando “la facoltà di scegliere lo specifico strumento giuridico nazionale” cui ricorrere, purché avente “una natura vincolante e sostenibile sufficientemente forte (ad esempio, Costituzione o normativa-quadro)” e tale da “garantire la disciplina di bilancio a livello sia nazionale che subnazionale”.

A sua volta, la Direttiva relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri (Direttiva 2011/85/Ue), ha stabilito le regole comuni atte a garantire una disciplina uniforme di bilancio negli Stati membri.

Infine, con il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria (meglio noto come “Fiscal Compact”), viene affermato che “gli Stati contraenti, all’art. 3, comma 2, si sono impegnati a recepire le regole del ‘Patto di bilancio’ ‘tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale – o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio’”. Con il Trattato le parti contraenti si impegnavano, in particolare, ad introdurre ed applicare, tra l’altro, la regola secondo cui il bilancio della Pubblica Amministrazione deve essere in pareggio o in avanzo.

Dunque, le modifiche alla Costituzione rispondono alle finalità e agli obblighi previsti in sede europea e nella sostanza comportano l’introduzione del principio dell’equilibrio tra entrate e spese, riferito non al singolo Ente ma al complesso di tutte le Pubbliche Amministrazioni.

Anzitutto, vengono in rilievo gli artt. 81 e 119 della Costituzione.

Quanto al primo, il comma 6, prevede per il “complesso delle Pubbliche Amministrazioni” i princìpi dell’equilibrio di bilancio tra entrate e spese e della sostenibilità del debito, riservando ad una legge, approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, il potere di stabilire, oltre che il contenuto della legge di bilancio, “le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare” l’implementazione dei 2 princìpi.

Nell’art. 119 della Costituzione, poi, al comma 1, dopo il riconoscimento dell’autonomia finanziaria di entrata e di spesa di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, è stata aggiunta la seguente specificazione: “nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci”, nonché l’inciso “e concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Ue”. Al secondo periodo del comma 6 – secondo cui le Autonomie “possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento” – è stato poi aggiunto l’inciso “con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli Enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio”. A proposito di quest’ultima disposizione, nei lavori parlamentari della Legge Costituzionale, si chiarisce che il Principio del “Pareggio di bilancio” viene riferito alla singola Autonomia territoriale, ma che, con la novella del comma 6, assume rilievo l’equilibrio complessivo dell’aggregato regionale degli Enti Locali, atteso che il debito è possibile solo se compensato dall’equilibrio del contesto regionale di cui il singolo Ente fa parte; l’indebitamento, non solo deve finanziare spese di investimento, ma è condizionato, oltre che alla contestuale definizione di piani di ammortamento, al rispetto di tale equilibrio.

E’ alla luce di questo principio fondamentale che vanno lette le ulteriori modifiche introdotte dalla Legge Costituzionale n. 1/12. In particolare, l’art. 97, comma 1, della Costituzione, secondo cui “le Pubbliche Amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Ue, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico”, rinvia ad una nozione unitaria di Pubblica Amministrazione.

L’art. 117 della Costituzione a sua volta è stato modificato, sancendo che la materia della “armonizzazione dei bilanci pubblici” rientra negli ambiti di competenza legislativa esclusiva statale e non più nelle materie di competenza concorrente tra lo Stato e le Regioni; in proposito, è da ricordare che la Corte Costituzionale ha costantemente affermato che di regola i princìpi fondamentali fissati dalla legislazione dello Stato, nell’esercizio della competenza di coordinamento della finanza pubblica, si applicano anche ai soggetti ad autonomia speciale, in quanto essi sono funzionali a prevenire disavanzi di bilancio, a preservare l’equilibrio economico-finanziario del complesso delle Amministrazioni pubbliche ed anche a garantire l’unità economica della Repubblica, come richiesto dai princìpi costituzionali e dai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.

A chiusura del sistema, l’art. 5, comma 2, lett. b), della Legge Costituzionale n. 1/12 rimette ad una legge rinforzata la disciplina della facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, di ricorrere all’indebitamento, ai sensi dell’art. 119, comma 6, della Costituzione. A questa legge è anche affidata l’individuazione di una serie di elementi, tra cui le norme fondamentali ed i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle Pubbliche Amministrazioni, e le modalità attraverso le quali gli Enti concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle Pubbliche Amministrazioni.

In effetti, la Legge rinforzata poi emanata – la n. 243/12 – ha disciplinato, al Capo IV, l’applicazione del Principio dell’equilibrio complessivo tra entrate e spese nei confronti delle Regioni e degli Enti Locali (artt. da 9 a 12), fissando la nuova regola, rispetto al previgente Patto di stabilità, del raggiungimento di un unico saldo di “Pareggio”, che deve essere “non negativo”, precisando, con l’art. 9, comma 1, che la regola contabile dell’equilibrio di bilancio si applica anche alle Regioni a Statuto speciale ed alle Province autonome, e con l’art. 10, comma 1, che le condizioni di ricorso all’indebitamento si applicano anche nei confronti delle Autonomie speciali.

Questa Legge n. 243/12 è stata poi modificata dalla Legge n. 164/16, con riguardo, sia all’art. 9 che all’art. 10, articolo quest’ultimo in cui rientrano le norme impugnate.

La Corte Costituzionale, nella Sentenza in esame, dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, lett. c), della Legge n. 164/16, nella parte in cui, nel sostituire l’art. 10, comma 5, della Legge n. 243/12, non prevede la parola “tecnica”, dopo le parole “criteri e modalità di attuazione”, e prima delle parole “del presente articolo”; secondo i Magistrati, la previsione impugnata lede i principi enunciati dall’art. 120, comma 2, della Costituzione, in quanto con un Decreto si prevedono le modalità di attuazione del potere sostitutivo dello Stato in relazione all’inerzia o al ritardo delle Regioni o delle Province ad autonomia speciale. In sostanza, i limiti all’indebitamento delle Amministrazioni devono essere definite con atto avente forza di legge, e non possono essere affidate a un Decreto che invece deve limitarsi a definire i meccanismi tecnici.

La Sentenza non rende illegittima automaticamente la procedura prevista dal Legislatore ma ora la espone a probabili ricorsi delle Regioni a Statuto speciale alla Corte Costituzionale.

La presente Sentenza fa prevedere che il Legislatore a breve interverrà per variare le norme sul “Pareggio di bilancio”, tenuto conto anche della recente Sentenza della Corte Costituzionale n. 247/17, la quale ha indicato che le risorse delle Regioni non possono essere vincolate a priori per contribuire agli obiettivi di finanza pubblica e, conseguentemente, l’avanzo di amministrazione certificato deve rimanere nelle disponibilità dell’Ente che lo realizza, anche in relazione agli scopi del raggiungimento del saldo di “Pareggio di bilancio”; per le medesime ragioni, anche il “Fondo pluriennale vincolato” deve servire solo come strumento per accantonare risorse per effettuare investimenti messi in calendario ma pagati negli esercizi finanziari successivi, quando maturano gli stati di avanzamento lavori, e la sola qualificazione tecnica delle diverse risorse non deve determinare una variazione delle loro destinazione originaria, con successiva impossibilità di essere utilizzate per raggiungere il saldo obiettivo di “Pareggio di bilancio”.

di Carolina Vallini e Giuseppe Vanni

 


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