È stata pubblicata sul sito internet della Fondazione Ifel la Nota di approfondimento 31 maggio 2020, rubricata “La Delibera Arera n. 158/2020 nell’ambito della potestà comunale in materia di agevolazioni sulla Tari e sulla tariffa corrispettiva”.
La Nota commenta e analizza il contenuto della Deliberazione Arera n. 158/2020, la quale ha disposto l’introduzione di alcune agevolazioni e riduzioni nei confronti degli utenti del servizio rifiuti, al fine di mitigare gli effetti negativi derivanti dall’emergenza da “Covid-19”.
La Nota contiene l’illustrazione di tutte le casistiche di applicazione delle riduzioni proposte dall’Autorità e individua una serie di soluzioni per il calcolo delle riduzioni per ciascuna attività colpita dalla crisi finanziaria generata dall’emergenza sanitaria, con l’intento di comprendere nelle scelte comunali anche il “minimo regolatorio” imposto dalle nuove previsioni.
Premessa
Prima di passare all’analisi dei contenuti della Delibera n. 158/2020, Ifel richiama il quadro normativo di riferimento per lea definizione delle componenti di costo e determinazione delle tariffe applicabili, a partire dal Dpr. n. 158/1999, sottolineando che il percorso proposto da Arera appare infatti isolato rispetto al processo di regolazione con riferimento alla determinazione e riclassificazione dei costi del servizio nelle loro diverse componenti. Inoltre, prosegue Ifel, l’Autorità è intervenuta in una sfera già coperta da riserva di legge, che comprende anche la deliberazione, da parte dei Comuni, delle tariffe e delle agevolazioni non predeterminate dalla legge.
Ifel critica anche l’opinione di Arera in merito alla deroga prevista dall’art. 107, comma 5, del Dl. n. 18/2020, posto che questa impostazione comporta una sottovalutazione dell’impatto congiunto dell’emergenza e della regolazione su migliaia di operatori.
La portata degli interventi della Delibera n. 158/2020 è minima, secondo Ifel, rispetto ai più sostanziali interventi posti già in essere dai Comuni, sulla base della propria autonomia regolamentare.
Ancora, Arera non ha considerato che i coefficienti “Kd” sono oggetto di possibile deroga da parte dei Comuni in base all’art. 1, comma 652, della Legge n. 147/2013, che permette di adattarne la valorizzazione in un campo molto più esteso rispetto ai minimi e ai massimi originariamente previsti (variazioni in aumento o in riduzione del 50% dei valori indicati nelle tabelle allegate al Dpr. n. 158/1999).
Tuttavia, pur non condividendo le scelte operate dall’Autorità, Ifel ritiene che non si possa prescindere dall’orientamento dettato dalla Deliberazione n. 158/2020, in ossequio alla potestà regolatoria ma anche in considerazione della duplice necessità di evitare problematiche “regolatorie”, nonché di abbattere i possibili rischi di contestazione delle scelte del Comune.
La Delibera Arera n. 158/2020
Passando all’analisi della Deliberazione n. 158/2020, Ifel ricorda che gli interventi contenuti nella predetta Delibera definiscono un meccanismo obbligatorio di riduzione della Tari che i Comuni dovranno riconoscere alle utenze non domestiche, per effetto delle chiusure stabilite nel periodo dell’emergenza.
Le utenze non domestiche destinatarie dell’intervento sono state ripartite in 4 gruppi:
- chiuse per legge e successivamente riaperte;
- ancora soggette a chiusura;
- quelle che potrebbero risultare sospese anche in assenza di obblighi;
- quelle mai obbligate a chiudere ma chiuse per scelta volontaria dei titolari.
L’Autorità sembra collegare le agevolazioni al principio comunitario “chi inquina paga”, che a parere di Ifel, in questi casi implicherebbe che chi produce meno rifiuti è automaticamente tenuto a pagare meno il servizio. Questa impostazione però da un lato sembra tralasciare che nell’attuale quadro normativo l’individuazione dell’obbligo di pagamento dei prelievi sui rifiuti rimanda alla “potenzialità” di un locale/attività a produrre rifiuti, dall’altro comporta una sottovalutazione degli effetti della crisi riducendoli solamente ai mancati conferimenti di rifiuti strettamente collegabili alle chiusure.
Arera ha previsto anche un’agevolazione tariffaria per le utenze domestiche economicamente svantaggiate, in possesso dei requisiti per l’accesso al bonus sociale per il Servizio elettrico, gas e idrico, nelle more dell’adozione del Dpcm. previsto dall’art. 57-bis del Dl. n. 124/2019, demandando la scelta della dimensione dell’agevolazione tariffaria agli Enti territorialmente competenti e non direttamente ai Comuni, i quali dovranno verificare l’esistenza dei requisiti di accesso e che restano – a prescindere dai poteri regolatori – detentori delle potestà di articolazione tariffaria. In questo caso, l’Autorità esclude ogni collegamento dell’agevolazione al principio “chi inquina paga”.
Tornando alle utenze non domestiche, le disposizioni introdotte dall’Autorità sono le seguenti:
- attività “chiuse per legge e successivamente riaperte”, una riduzione della parte variabile che prevede la ridefinizione del coefficiente di produzione Kd sulla base dei giorni di chiusura stabiliti dai provvedimenti governativi;
- attività “ancora soggette a chiusura”, una riduzione della parte variabile della tariffa tramite la riduzione dei valori del coefficiente Kd pari al 25%;
- attività che “potrebbero risultare sospese”, per le quali l’Autorità rimanda la decisione agli Enti territorialmente competenti, chiamati a stabilire i giorni di chiusura cui parametrare l’agevolazione;
- attività “non soggette a sospensione per emergenza”, per le quali spetta all’Ente territorialmente competente valutare riduzioni tariffarie “commisurate ai minori quantitativi di rifiuti prodotti”, da dimostrare “documentalmente”.
Con specifico riguardo alle attività costrette alla chiusura sulla base di provvedimenti governativi, Ifel precisa che Arera non ha considerato che:
a) i coefficienti Kd minimi e massimi di riferimento non sono quelli del Dpr. n. 158/1999, ma quelli deliberati dai Comuni nel 2019 in attuazione della facoltà, prevista dall’art. 1, comma 652, della Legge n. 147/2013, di aumentare o diminuire i valori minimi e massimi di riferimento del 50%. L’applicazione del metodo normalizzato implica – in teoria – che la variazione anche di un singolo Kd determina la modifica delle tariffe di tutte le utenze;
b) nelle banche-dati comunali le utenze non domestiche sono raggruppate sulle base delle categorie previste dal Dpr. n. 158/1999, e in genere non sono presenti le informazioni relativi ai codici Ateco, utilizzate come riferimento nelle categorie individuate da Arera. Attuare una normalizzazione di tali dati entro la fine di giugno, secondo Ifel, appare un obiettivo utopistico, tenuto conto anche della scadenza del 31 luglio per l’approvazione del Piano finanziario;
c) non c’è alcuna certezza che i codici Ateco siano stati effettivamente chiusi, considerato che in alcuni casi sono state ottenute specifiche deroghe dalla Prefettura. Inoltre, sarebbe necessaria una modifica agli applicativi software utilizzati dai Comuni per l’articolazione tariffaria;
d) in regime di tariffa corrispettiva, per l’applicazione di riduzioni sulla parte variabile della tariffa, occorre riparametrare gli svuotamenti minimi tenendo conto dei mesi di chiusura.
A parere di Ifel, quel che più incide sull’inefficacia dei risultati è la ripartizione dei costi del Servizio “Rifiuti” in costi fissi e costi variabili che è tuttora talmente difforme nei diversi territori, anche contigui, da far inserire nello stesso “Mtr” un cap che impedisca variazioni troppo repentine tra le 2 quote.
Agevolazioni “obbligatorie” e potestà tariffaria comunale
Nell’ambito della propria potestà regolamentare, molti Comuni stanno già concedendo alle utenze colpite dalle chiusure degli scorsi mesi, diverse agevolazioni di dimensione generalmente più ampia di quanto previsto dall’Autorità.
Sul punto, secondo Ifel qualsiasi scelta che vada oltre il livello minimo contemplato nella Delibera n. 158/2020 potrà essere liberamente applicata dai Comuni, i quali dovranno comunque comprendere le varie categorie di utenze non domestiche riportate nell’allegato alla Delibera cennata. Questa interpretazione trova supporto dal fatto che non sono presenti divieti di procedere in maniera più generosa, con risorse derivanti dal bilancio dei Comuni, anche se in ogni caso va rispettato il “minimo regolatorio” imposto da Arera.
Copertura delle agevolazioni da emergenza
Riguardo alle modalità di finanziamento delle agevolazioni previste dalla Delibera n. 158/2020, Arera ha rinviato all’adozione di un Provvedimento successivo, ovverosia il Documento per Consultazione 26 maggio 2020, n. 189/2020.
Nelle more dell’introduzione delle misure definitive, Ifel ritiene che nell’immediato le riduzioni possono essere finanziate con mezzi propri dell’Ente (avanzi di amministrazione, oneri di urbanizzazione, recuperi di evasione pregressa e altre entrate proprie). Successivamente, sulla base della normativa che verrà introdotta, sarà possibile effettuare una variazione di bilancio che tenga conto degli eventuali ristori intervenuti, posto che gli interventi del “Decreto Rilancio” potranno essere utilizzati, nei limiti delle risorse rese disponibili, anche per il prelievo sui rifiuti.
Conclusioni (come comportarsi ?)
A parere di Ifel, l’intervento di Arera risulta inadatto per intercettare i bisogni minimi delle utenze non domestiche, e insufficiente per le utenze domestiche.
Da un punto di vista operativo, le agevolazioni minime definite dalla Deliberazione n. 158/2020 sono determinabili attraverso il calcolo a valle della riduzione della quota variabile della tariffa di ciascuna utenza, che fornisce una misura in termini di €/mq. del minor gravame da accordare a ciascuna utenza coinvolta dalle chiusure. Questo procedimento evita l’effetto di dover ricalcolare tutte le tariffe “in equilibrio” cioè assicurando automaticamente l’invarianza del gettito acquisibile.
Nel caso in cui il Comune ritenga di assicurare il pareggio costi-ricavi attivando una copertura finanziaria basata sulla fiscalità generale dell’Ente, in molti casi si tratterà di un pareggio provvisorio, in quanto associato al temporaneo mantenimento dell’ammontare complessivo dei costi e del generale impianto tariffario relativi al 2019.
Poi, Ifel passa all’analisi delle casistiche proposte dalla citata Deliberazione n. 158/2020.
a) Riduzioni per le attività sottoposte a sospensione e già riaperte (punto 1.2 della Delibera): in questi casi, indicati nella Tabella “1a”, la riduzione dei coefficienti “Kd” deve essere proporzionale ai giorni di effettiva chiusura. Pertanto, il calcolo della riduzione applicabile consiste:
– nella determinazione della riduzione della parte variabile della tariffa (in Euro/mq) di ciascuna categoria di utenza, pari a n. giorni di chiusura/365 x parte variabile;
– moltiplicata per il totale dei metri quadrati del locale cui la riduzione si applica.
A fini previsionali dovrà essere stimata, per ciascuna categoria interessata, l’ammontare totale delle superfici oggetto della riduzione stessa. Un procedimento analogo può essere seguito nei casi in cui il Comune si stia apprestando a deliberare il proprio schema tariffario sulla base del “Mtr”, senza prorogarne l’approvazione entro fine anno. In tal caso, la parte variabile della tariffa unitaria da considerare sarà quella applicabile nel 2020. Ad integrazione del calcolo descritto, infine il Comune potrà ampliare le riduzioni considerate – in numero di giorni, o portando al 25% il periodo di riduzione, con ciò ritenendo congruo un periodo di riferimento pari a 3 mesi, ovvero applicare le riduzioni anche alla parte fissa della tariffa – nell’ambito delle più volte richiamate prerogative di cui alla disciplina della Tari e della tariffa corrispettiva (e, in particolare, il comma 660, art. 1 della Legge n. 147/2013).
b) Riduzioni per le attività sottoposte a sospensione e non ancora riaperte (punto 1.3 della Delibera): la casistica riguarda le utenze riportate nella tabella “1b” riconducibili alle categorie oggetto di sospensione obbligatoria che non risulti revocata alla data del 7 maggio (data di pubblicazione della Delibera). La riduzione che l’Autorità indica per questa casistica è pari alla decurtazione del 25% dei coefficienti “Kd”. Il procedimento di calcolo è pertanto il medesimo descritto in precedenza.
c) Riduzioni per le attività che potrebbero risultare sospese, parzialmente o completamente (punto 1.4 della Delibera): la casistica comprende le utenze indicate nella Tabella “2” la cui sospensione non sia riconducibile alle categorie di cui ai punti precedenti. La Delibera attribuisce all’Ente territorialmente competente il compito di individuare i giorni di chiusura, ai fini dell’applicazione dei fattori correttivi già esplicitati nei due punti precedenti. Sul punto, Ifel precisa che il Comune, in ragione anche di eventuali sospensioni disposte con ordinanza sindacale, possa autonomamente procedere alla individuazione dei giorni di chiusura a cui applicare la proporzionale riduzione della quota variabile, fatta salva la possibilità di riconoscere una riduzione forfettaria del 25% della parte variabile e, disponendo delle risorse necessarie, eventualmente anche della parte fissa.
d) Riduzioni per le attività nel caso di adozione della tariffa corrispettiva (punto 1.5): la casistica riguarda l’ipotesi in cui il Comune abbia deciso l’applicazione della tariffa corrispettiva. Il punto 1.5 della Delibera ha previsto che, in questi casi, l’Ente deve procedere “a porre pari a zero la quota variabile della tariffa per il periodo di sospensione delle attività”. Sul punto, Ifel ricorda che i sistemi di misurazione puntuale prevedono tutti una suddivisione della tariffa variabile in 2 componenti:
- una parte commisurata agli svuotamenti minimi obbligatori, rispetto ai quali la tariffa è sempre dovuta, anche nell’ipotesi di svuotamenti effettivi inferiori a quelli prestabiliti;
- una parte commisurata agli svuotamenti eccedenti rispetto al numero minimo obbligatorio.
L’attuazione della Deliberazione n. 158/2020, comporta una riparametrazione della prima componente della quota variabile. A titolo esemplificativo, se il Sistema di raccolta prevede 12 svuotamenti all’anno ed il periodo di chiusura è pari a 3 mesi, la quota di tariffa variabile deve essere calcolata solo con riferimento a 9 svuotamenti, o in alternativa, deve essere ridotta del 25%.
e) Le riduzioni in caso di tariffa monomia (punto 1.6): ai sensi dell’art. 1, comma 652, della Legge n. 147/2013, i Comuni hanno la facoltà di applicare la Tari senza distinzione tra parte fissa e parte variabile della tariffa, replicando il sistema già vigente per la soppressa Tarsu. Per i Comuni che adottano questo sistema, la Delibera prevede che si debba procedere “a una riparametrazione dei vigenti criteri di articolazione dei corrispettivi al fine di tener conto dei giorni di sospensione disposti per le diverse tipologie di attività di utenze non domestiche”. A titolo esemplificativo, se per le categorie delle utenze non domestiche si presume, sulla base della suddivisione dei costi, che la parte variabile sia il 40% e la parte fissa il 60% della tariffa monomia, allora occorrerà prevedere riduzioni della parte variabile così dimensionata, in misura proporzionale ai giorni di chiusura. Anche in caso di tariffa monomia il Comune può disporre riduzioni percentuali della tariffa approvata nel 2019, così operando di fatto una riduzione sia della quota fissa che di quella variabile.
f) Le riduzioni facoltative per le utenze non domestiche (art. 2): l’art. 2 della Delibera consente di introdurre agevolazioni anche a favore delle utenze non domestiche non soggette a sospensione obbligatoria, agevolazioni legate alla minore produzione di rifiuti. Tale minor produzione deve essere documentata dall’utente, anche se, a parere di Ifel, nelle ipotesi di sistemi di raccolta con cassonetti per strada la dimostrazione non è semplice. Anche in questo caso, sarà l’Ente territorialmente competente che avrà la facoltà di riconoscere la riduzione, anche se non sono state individuate le forme di copertura. In alternativa, il Comune può disciplinare una riduzione forfettaria, oppure, sempre secondo Ifel, prevedere per le utenze non domestiche che normalmente accedono alla riduzione della tariffa per avvio al riciclo dei rifiuti speciali assimilati, il mantenimento della medesima agevolazione riconosciuta nel 2019. A parere di Ifel il riferimento all’Ente territorialmente competente può essere assolto con mera comunicazione dell’eventuale schema adottato da parte del Comune.
g) Le riduzioni facoltative per le utenze domestiche (art. 3): la Delibera consente facoltativamente l’applicazione di un’agevolazione alle “utenze domestiche economicamente svantaggiate” sul modello del bonus sociale di cui all’art. 57-bis del Dl. n. 124/2019, le cui condizioni di accesso sono le medesime di quelle già previste per gli analoghi bonus previsti per il Settore del gas, idrico e dell’energia elettrica. Il bonus dovrebbe essere quantificato dall’Ente territorialmente competente in accordo con il Comune. Ifel ritiene che debba essere il Comune a decidere se adottare questo criterio, tenendo presente che la massima riduzione accordabile riguarda l’intero ammontare della quota variabile.
Ancora, i punti 3.5 e 3.6 dispongono che le predette agevolazioni riservate alle utenze domestiche sono considerate “quelle minime previste dalla regolazione nazionale”, mentre spetta all’Ente territorialmente competente l’introduzione o il mantenimento di ulteriori agevolazioni migliorative, le quali dovranno essere evidenziate nell’avviso di pagamento trasmesso all’utente.
