È stata pubblicata, sul Portale del Mef, la Circolare del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – Ispettorato generale per la finanza delle Pubbliche Amministrazioni 9 aprile 2024, n. 17, denominata “Riforma 1.11 del ‘Pnrr’: Riduzione dei tempi di pagamento delle Pubbliche Amministrazioni e delle Autorità sanitarie – Ricognizione degli strumenti a disposizione degli Enti Locali per garantire la tempestività dei pagamenti”, che ha come destinatari i Presidenti delle Città metropolitane, i Presidenti delle Province, i Sindaci dei Comuni, i Presidenti delle Unioni di comuni, i Presidenti delle Comunità montane, i Segretari generali, gli Organismi di Valutazione o Nuclei di valutazione presso gli Enti Locali, e i Presidenti dei Collegi dei Revisori dei conti presso gli Enti Locali.
La Riforma n. 1.11 del “Pnrr“ prevede, nell’ambito del Cronoprogramma di attuazione, il conseguimento di specifici obiettivi di performance in termini di tempo medio di pagamento e tempo medio di ritardo per ciascuno di 4 Comparti delle Pubbliche Amministrazioni: Amministrazioni centrali; gli Enti pubblici nazionali e gli altri Enti; le Regioni e Province autonome, gli Enti Locali; e gli Enti del Servizio sanitario nazionale.
I Target da raggiungere entro il primo trimestre 2025 (per le fatture ricevute nel 2024), con conferma entro il primo trimestre 2026 (per le fatture ricevute nel 2025) sono fissati in 30 giorni per l’Indicatore del tempo medio ponderato di pagamento, con l’eccezione degli Enti del Ssn., il cui Indicatore può arrivare fino a 60 giorni, ed in zero giorni per l’Indicatore del tempio medio ponderato di ritardo. La base di calcolo è fornita dal Sistema informativo della “Piattaforma dei crediti commerciali” che elabora i suddetti indicatori sulla base delle informazioni relative alle fatture ricevute e ai pagamenti delle stesse.
Si precisa che per gli Enti Locali che all’attualità non rispettano gli Indicatori dei tempi di pagamento, l’applicazione puntuale degli strumenti richiamati dovrebbe garantire l’osservanza dei termini stabiliti dal Dlgs. n. 231/2002, per l’integrale recepimento della Direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali.
Stanziamenti di competenza e di cassa nel bilancio di previsione e l’accantonamento al “Fcde”
L’ordinamento contabile degli Enti Locali ha introdotto l’obbligo delle previsioni di cassa con riferimento al primo esercizio del bilancio di previsione: in tal modo il carattere autorizzatorio delle previsioni di competenza si estende anche alle previsioni di cassa ed i relativi stanziamenti costituiscono il limite agli impegni e ai pagamenti. Nel formulare le previsioni, gli stanziamenti di cassa devono tener conto dell’effettiva capacità dell’Ente di pagare nel rispetto dei tempi di pagamento e assicurare a fine esercizio un Fondo di cassa finale non negativo. Qui si ribadisce che viene meno il postulato di veridicità e attendibilità quando gli stanziamenti di cassa delle entrate di dubbia e difficile esazione sono quantificati come mera somma degli stanziamenti di competenza e dei residui attivi da riscuotere, non tenendo conto dei tempi effettivi di incasso che, in considerazione dell’esigibilità dei crediti, travalicano di norma l’esercizio finanziario; inoltre, i tempi di riscossione risentono anche del lasso di tempo che intercorre tra la definitività del credito e l’avvio della fase di recupero coattivo, spesso coincidente, purtroppo, con il termine decadenziale della stessa.
Viene indicato che occorre sensibilizzare i competenti Uffici delle Entrate ad anticipare l’emissione di avvisi di accertamento e l’attività di recupero coattivo, senza attendere l’approssimarsi dei termini di prescrizione e decadenza stabiliti dalla legge. Analogamente, le previsioni dei pagamenti devono tener conto degli effettivi tempi di esecuzione della spesa e del diritto dell’operatore economico al pagamento di quanto realizzato sulla base degli obblighi contrattuali concordati con l’Ente Locale. In caso contrario, dovranno essere attuate tutte le misure necessarie per assicurare un flusso di entrate adeguato a sostenere le uscite che si prevede si genereranno dalla gestione, non da ultimo anche riconsiderare l’attuazione della decisione di spesa.
Il Mef-RgS evidenzia anche la modifica al Principio contabile della Programmazione avvenuta con il Decreto Mef 25 luglio 2023, con la quale al paragrafo 9.3.1, relativo al processo di bilancio degli Enti Locali, si ribadisce il ruolo dei Dirigenti e dei Responsabili dei servizi anche per l’elaborazione delle previsioni autorizzatorie di cassa, al fine di evitare che nell’adozione dei provvedimenti che comportano impegni di spesa vengano causati ritardi nei pagamenti e la formazione di debiti pregressi, nonché la maturazione di interessi moratori.
L’ordinamento contabile assicura altresì gli strumenti di flessibilità necessari a fronteggiare l’incapienza degli stanziamenti di cassa: la variazione compensativa del piano di gestione nei casi previsti dall’art. 175, comma 5-quater, del Tuel, o la variazione delle dotazioni di cassa adottata dall’Organo esecutivo, per le restanti fattispecie, consentono l’adeguamento degli stanziamenti alle effettive necessità.
Viene ribadito pure che il criterio previsto dall’ordinamento contabile per la registrazione dei fatti gestionali nella contabilità dell’Ente consente di avere una rappresentazione veritiera e corretta dei crediti e debiti e, di conseguenza, l’adeguatezza dei flussi di cassa che si avranno a disposizione per il pagamento delle obbligazioni passive. L’imputazione degli impegni e degli accertamenti nell’esercizio in cui l’obbligazione viene a scadenza impone l’adozione di cronoprogrammi di esigibilità in relazione a spese la cui scadenza è su esercizi successivi, e l’istituto del “Fcde” non consente la spendita di risorse che devono ancora realizzarsi.
In fase di predisposizione del bilancio di previsione, la corretta determinazione del “Fcde” unitamente alla formulazione delle previsioni di competenza e di cassa sulla base del Principio di competenza finanziaria potenziata, costituiscono la base di partenza per assicurare il tempestivo pagamento delle obbligazioni passive che si prevede di assumere nell’esercizio.
Il programma dei pagamenti
Fin dal 2009 il Legislatore ha introdotto l’obbligo, per il Funzionario che adotta provvedimenti che comportano impegni di spesa, di accertare preventivamente che il Programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di bilancio e con le regole di finanza pubblica; la violazione dell’obbligo di accertamento comporta responsabilità disciplinare ed amministrativa. Qualora lo stanziamento di bilancio, per ragioni sopravvenute, non consenta di far fronte all’obbligo contrattuale, l’Amministrazione adotta le opportune iniziative, anche di tipo contabile, amministrativo o contrattuale, per evitare la formazione di debiti pregressi.
La disciplina è stata recepita con il comma 8 dell’art. 183 del Tuel: l’accertamento preventivo comporta la necessità della verifica, da effettuare al momento dell’adozione di provvedimenti che comportano impegni di spesa, o, preferibilmente, già nella fase della prenotazione di impegno, e non al momento dell’emissione del mandato, al fine di evitare lo sforamento dei tempi di pagamento, fattispecie foriera di generare, potenzialmente, anche responsabilità amministrativa, in quanto il ritardo del pagamento espone la P.A. alla corresponsione degli interessi sanzionatori, oltre che, senza necessità di costituzione in mora, di un importo forfettario di Euro 40 a titolo di risarcimento del danno, fatta salva la prova del maggior danno.
Le misure organizzative per garantire la tempestività dei pagamenti
Per prevenire la formazione di nuove situazioni debitorie, le P.A. adottano, entro il 31 dicembre 2009, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, le opportune misure organizzative per garantire il tempestivo pagamento delle somme dovute per somministrazioni, forniture ed appalti; le misure adottate sono pubblicate sul sito internet dell’Amministrazione. L’obbligo normativo contenuto nell’art. 9, comma 1, lett. a), del Dl. n. 78/2009, risulta un valido strumento per rappresentare il procedimento che porta al pagamento delle transazioni commerciali, individuando gli attori interessati, l’iter e la tempistica di ogni singolo processo che è comunque coinvolto, seppur in una fase precedente, nell’iter che porta all’atto finale dell’emissione del mandato di pagamento relativo a fatture di acquisto beni, servizi e forniture.
L’Organo esecutivo è chiamato ad adottare direttive, linee guida, regolamenti organizzativi che dettagliano le misure da attuare per garantire il rispetto del termine di 30 giorni previsto per il pagamento delle somme nascenti da somministrazioni, forniture ed appalti; così si forniscono termini e tempi di riferimento certi all’intera struttura organizzativa sul ciclo passivo della spesa. Eseguire la mappatura di tutte le fasi relative all’approvvigionamento dei beni e servizi ovvero dei fattori produttivi essenziali necessari per lo svolgimento dell’attività istituzionale dell’Ente, dalla determinazione del fabbisogno fino al pagamento della fattura e alla chiusura del debito, consente di individuare tempestivamente le eventuali disfunzioni organizzative e di intervenire con i dovuti correttivi per il rispetto dei tempi di pagamento.
Utilizzo dei Sistemi di valutazione della performance per garantire la tempestività dei pagamenti
L’art. 4-bis del Dl. n. 13/2023, introduce, nell’ambito dei Sistemi di valutazione della performance, specifici obiettivi annuali relativi al rispetto dei tempi di pagamento da valutare, ai fini del riconoscimento della retribuzione di risultato, in misura non inferiore al 30%, per i Dirigenti responsabili dei pagamenti delle fatture commerciali e per i dirigenti apicali delle rispettive strutture. La verifica del raggiungimento degli obiettivi relativi al rispetto dei tempi di pagamento è effettuata dall’Organo di revisione, mentre è demandato agli organismi/nuclei di valutazione il controllo sulla retribuzione di risultato la cui erogazione deve essere subordinata al rispetto dei tempi di pagamento da parte della pubblica amministrazione.
Controllo del corretto adempimento degli obblighi legislativi in tema di ritardi dei pagamenti
Tenuto conto di quanto sopra, il percorso verso la riduzione dei tempi di pagamento per gli Enti che sforano i termini previsti dalla Legge n. 231/2002 è assicurato dalla loro corretta attuazione.
La RgS raccomanda di effettuare le verifiche, i controlli e i monitoraggi necessari affinché le singole procedure interessate dalle norme richiamate nei paragrafi precedenti siano rispondenti e conformi a quanto in esse previsto, confidando soprattutto in segretari comunali e provinciali che, sovrintendendo allo svolgimento delle funzioni dei Dirigenti/Responsabili dei servizi e ne coordinano l’attività.
Un ruolo centrale deve essere svolto anche dall’Organo di revisione, a partire dalla verifica della corretta gestione della cassa e dell’attendibilità delle previsioni, che impone all’Ente l’accertamento preventivo della compatibilità del programma dei pagamenti scaturenti dall’adozione di provvedimenti che comportano impegni di spesa, con i relativi stanziamenti di cassa.
L’Organo di revisione deve anche verificare, in caso di indicatore medio di pagamento superiore a 30 giorni, se l’Ente abbia adottato le opportune misure organizzative per garantire la tempestività dei pagamenti.
La Circolare fa presente che massima attenzione dovrà essere posta al corretto adempimento degli obblighi derivanti dall’applicazione delle misure di garanzia, previste dai commi 859 e successivi della Legge n. 145/2018, la cui verifica della corretta attuazione è demandata all’Organo di revisione tenendo a riferimento quanto indicato nella Circolare RgS n. 175/2022: l’Organo di revisione è chiamato, dapprima, a riscontrare in tempo utile gli Indicatori relativi alla riduzione del debito commerciale residuo e al ritardo annuale dei pagamenti, entrambi riferiti all’esercizio precedente, affinché, in caso di mancato rispetto, entro il 28 febbraio dell’esercizio in cui sono state rilevate le condizioni che determinano l’obbligo di accantonamento al Fgdc, gli Enti provvedano, con Delibera di Giunta, a stanziare nella parte corrente del proprio bilancio l’accantonamento al “Fondo garanzia debiti commerciali”. Tali obblighi sono stati estesi anche ai casi di gestione provvisoria o esercizio provvisorio e nel corso dell’anno; in caso di variazioni al bilancio di previsione, l’Organo di revisione è tenuto a verificare l’avvenuto adeguamento dell’accantonamento del “Fgdc”.
L’Organo di revisione, tenendo conto di quanto indicato nella Circolare RgS n. 1/2024, ha anche il ruolo di controllo sulla verifica del raggiungimento degli obiettivi relativi al rispetto dei tempi di pagamento assegnati ai dirigenti responsabili dei pagamenti delle fatture commerciali, nonché ai dirigenti apicali delle rispettive strutture.
Infine, agli Organismi/Nuclei di valutazione è demandato il ruolo attivo e propositivo di rappresentare, per iscritto, eventuali integrazioni/implementazioni nella Sezione Performance del “Piao”, affinché il rispetto dei tempi di pagamento sia obiettivo trasversale all’intera struttura organizzativa, assicurandosi del collegamento tra il valore assunto dal tempo medio di ritardo e la performance erogata ai Dirigenti/Responsabili dei servizi.
